农村教师队伍现状考察报告
杜克强
今年3月，先后到一些县市进行考察，就农村教师队伍建设问题进行了初步探讨。
一、要重视农村教师队伍建设，使之同社会主义新农村建设有机结合。
农村中小学教师，是目前我国农村人数最多的“知识密集性”群体。他们的状况如何，不但关系当今农村人口的总体素质，而且直接影响农村的未来前途。如果不重视农村教师队伍建设，社会主义新农村建设就不会有高的起点。
《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称中央一号文件）指出：“提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要。”而培养造就新型农民，基础在教育，关键在教师，必须按照中央一号文件要求，“加快发展农村义务教育”，“加强农村教师队伍建设”，“促进城乡义务教育均衡发展。”加强农村教师队伍建设，不但是社会主义新农村建设的题中应有之义，而且是一项带基础性、先导性、长效性的工程。
近些年来，我省农村教育投入加大，办学条件改善，基本普及了九年义务教育。但是，农村基础教育的基础依然薄弱，城乡办学条件的差距还在不断拉大，农村教师队伍总体素质不高，一些农村学校难以留住学生，辍学率有所回升。必须高度重视并采取有力措施，建设一支数量足够、质量合格、安心农村教育的师资队伍，以巩固普及义务教育的成果，提高农村学校教育质量，加快改变农村教育基础薄弱的状况，促进社会主义新农村建设。
二、要优化教师队伍结构，保证农村中小学有足额师资。
当前，农村中小学教师队伍存在着诸多结构性矛盾，有待积极化解。
一是农村中小学师资紧缺。省编制、财政、教育三家按xx年在校学生数核定了某市教职工编制，而xx年该市学生人数比xx年增加13.5万余人，教师编制却未增加。有些县，即使编制未满，招聘录用也受到限制，某县实有教职工比核定编制数少409人。据测算，该县“十一五”期间初中教师需补充600人，小学教师需补充1500人。
二是教师的学科配置失衡。一些农村中小学英语、历史、地理、生物、体育、音乐、美术、计算机等课程停开或开课不足，勉强开了课的也没有专任教师任教，只能由其他学科教师兼授，难以保证教学质量。某市农村小学仅英语教师就缺300名。
三是教师年龄结构老化。某市一些县、区农村教师50岁以上者占45%，某县一些乡镇小学教师平均年龄52岁。老的将退休，青壮的想进城，新的进不来，出现断档趋势。有不少教师体弱多病，某县一所中学初中仅有的四位化学教师，分别患有肺结核、乙肝、肝硬化，还得坚持工作。
四是农村中小学高、中级职称的职数比例远低于城市学校。按现行规定，农村初中的高级职数设置比县城初中少8-13%；农村初中的中级职数设置比县城初中少3-8%。农村小学的中级职数设置比县城小学少8%。实行评聘分开后，取得高、中级职称资格的农村中小学教师获得相应聘任的几率远低于县城同等条件的教师，有的农村教师获得高、中级职称资格后，要等6-8年才得到聘任。于是人心思走，拿到职称证书的中青年教师设法调到聘任几率高的城市或县城学校去；而在农村学校守老营者，年老病弱的比例大增。有关部门应抓紧落实xx年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（以下简称《国务院决定》），“适当提高乡村中小学中、高级教师岗位比例”，以稳定农村教师队伍。
五是代课教师不但没有清退，反而不断增多。有的市，农村小学代课教师达3082人，占全市小学专任教师总数的9.3%。有的县为减少财政开支，有编制也不让进人，以月薪200-300元雇请不具教师资格者代课，用一名在编教师的工资可以请2至3名代课教师，人事、财政部门觉得很合算，故乐而为之，而教学质量则得不到保证。有个只读过几年小学的代课教师教小学数学，知道三加四等于七，却说不清为什么四加三也等于七。有关部门应切实执行xx年《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（以下简称《国务院办公厅通知》）的规定，“限期清退农村中小学代课人员”，“不得使用编外人员顶编在岗人员”。
农村中小学师资不足，结构性矛盾突出，根本原因是城乡二元结构迄未改变，仍沿袭建国初期优惠城市、克扣农村的编制标准。按照省里核定的中小学教师编制，城市初中师生比为1：16.7，农村初中师生比为1：18。折算农村初中一个班（按54人一班计算，下同），比城市初中一个班少配0.23名教师，同样一所18个班的初中，农村初中比城市初中少配教师4.14名。城市小学师生比为1：18.4，农村小学师生比为1：23.5。折算农村小学一个班，比城市小学一个班少配0.61名教师，同样一所18个班的小学，农村小学比城市小学少配教师11名。这样大的反差，仅用农村学校每百个教师编制上浮3.5%的办法远不能弥补。农村中小学，成班率低，有些边远的小学教学点，两三个年级才十几二十名学生，至少也得配备一名教师。而且农村学校多有学生寄宿，早晚自习、食宿安排、安全管理等等要增加很大工作量。这种特殊情况，决定了农村中小学教师编制不但不能比城市学校少，反应比城市学校多，起码城乡教师编制应该一视同仁。省里编制、人事部门应改革编制工作中的城乡二元结构思维模式，在国家核定的全省中小学总编制数以内，对城、乡学校编制进行均衡配置。
三、要理顺管理体制，充分发挥教育行政部门配置教育人才资源的职能作用。
xx年，《国务院办公厅通知》规定，“农村中小学校长的选拔、任用、培训、交流由县级教育行政部门归口管理”。据说到目前为止，全国绝大多数省市区都落实了此项规定，只有两个省还没有做到。我省有的县，为了使教育行政部门尽量少管些校长，慷慨地把一些“股级”校长升到“副科”，变成县委组织部所管干部。其实《国务院办公厅通知》并没有规定哪个级别的农村中小学校长就不归县级教育行政部门管，何况上级一直强调淡化中小学校的行政级别。还有一些县规定校长选拔任用归县委宣传部操办。宣传部管着全县校长的帽子，摊派发行各种报刊就更加顺手，一位农村初中校长反映，该校订购县委宣传部摊派的报刊全年费用高达一万四千元，市委机关报就得订24份；有的小学每个教师摊订一份市委机关报。宣传部一手拿官帽，一手拿订单，校长哪敢不订！这种管理体制的负面影响主要还不在此，而在于管事的不管人，管人的不管事，不利于学校领导班子的优化组合，不利于县级教育行政部门有效发挥主管全县教育工作的职能作用。
《国务院办公厅通知》规定，“县级教育行政部门依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能”。我省的情况则是一些县级教育行政部门管理虚位，而县级人事劳动和编制部门则越俎代庖。有的县级人事劳动部门把教师招聘录用、职称评聘、培训等职能拿过去，变着花样开设资格考试科目，不管你是语文、数学、英语、音乐……教师，都得参加计算机（信息技术）、世界贸易组织知识、“创新思维”（每年都有变换）等科目的“培训”和考试，每科收取60元至260元不等的费用，上不上“培训”课并无严格要求，而考试总是可以通过的。大学计算机专业本科毕业生，竟然也得交260元钱，参加那几天的计算机培训。其实，教育部门比人事劳动部门更具有优质的培训资源，县里有教师进修学校，市和省有教育学院，用不着像县级劳动人事部门那样临时聘请教师（大多是向教育系统聘请）给培训班授课，既可减轻教师负担，又可提高培训质量，还可以避免为了收费而滥设培训、考试科目。
一些县级人事劳动和编制部门把本属教育行政部门的职称评聘、调配交流职能拿走，包揽中小学教师的职称评审、职称岗位职数设置，而且一杆子插到每所中小学，这对教师队伍管理工作干扰很大。对于如何根据不同规模不同学科区别设定一所中小学的高、中级职称岗位数，教育行政部门最有发言权而实际却没有多少发言权。教育行政部门按照教育工作自身特点，根据各学校每学年班级、学生数量变化，有必要对教师作校际间的调整调动，而人事劳动和编制部门则以几年前核定的某校编制数和该校某种职称岗位设置数加以限制，致使无法调动。县级人事劳动和编制部门的管理，应限于总量控制，不宜微观到校，不要使教育行政部门失去及时合理配置教师资源的职能作用，以免贻误教学工作。
考察当中，深感国务院关于农村中小学校长、教师队伍应由县级教育行政部门归口管理的规定十分切合实际，十分有利于加强农村教师队伍建设。为什么这些规定落实不到位，主要是部门利益在作梗。我们看到一个拥有4400多专业技术人员的县，中小学教师占了80%，掌握对这些人考这考那的“管理”权，事关某些部门的创收，“管理就是收费”，岂能不争。在这个问题上，依法对农村中小学校长、教师队伍具有管理权的教育行政部门，声音却最弱，他们反倒担心别人说自己争权。据说也有“技术”上的原因：县委宣传部长是县委常委，管人事劳动和编制部门的副县长也大多是县委常委，或在副县长中排名靠前，而分管教育的副县长不但不是县委常委，还大多是党外人士。
部门利益也罢，“技术”问题也罢，都得服从法律法规。教育行政部门归口管理中小学校长、教师，不但在上述国务院文件中有具体规定，而且见诸于《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》。这些规定不得落实的症结往往不在市一级，而在县一级。有的市委、市政府，xx年就根据《国务院办公厅通知》精神下发了文件，明确应由县级教育行政部门归口管理农村中小学校长和教师，县里就是不落实。政令不通发展到这等程度，必须下重手整治。省政府应牵头成立有教育、人事、编制、财政和监察等部门参加的专门督察组，根据国家法律法规的有关规定，逐县落实县级教育行政部门实施对
农村教师队伍现状考察报告
杜克强
今年3月，先后到一些县市进行考察，就农村教师队伍建设问题进行了初步探讨。
一、要重视农村教师队伍建设，使之同社会主义新农村建设有机结合。
农村中小学教师，是目前我国农村人数最多的“知识密集性”群体。他们的状况如何，不但关系当今农村人口的总体素质，而且直接影响农村的未来前途。如果不重视农村教师队伍建设，社会主义新农村建设就不会有高的起点。
《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称中央一号文件）指出：“提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要。”而培养造就新型农民，基础在教育，关键在教师，必须按照中央一号文件要求，“加快发展农村义务教育”，“加强农村教师队伍建设”，“促进城乡义务教育均衡发展。”加强农村教师队伍建设，不但是社会主义新农村建设的题中应有之义，而且是一项带基础性、先导性、长效性的工程。
近些年来，我省农村教育投入加大，办学条件改善，基本普及了九年义务教育。但是，农村基础教育的基础依然薄弱，城乡办学条件的差距还在不断拉大，农村教师队伍总体素质不高，一些农村学校难以留住学生，辍学率有所回升。必须高度重视并采取有力措施，建设一支数量足够、质量合格、安心农村教育的师资队伍，以巩固普及义务教育的成果，提高农村学校教育质量，加快改变农村教育基础薄弱的状况，促进社会主义新农村建设。
二、要优化教师队伍结构，保证农村中小学有足额师资。
当前，农村中小学教师队伍存在着诸多结构性矛盾，有待积极化解。
一是农村中小学师资紧缺。省编制、财政、教育三家按xx年在校学生数核定了某市教职工编制，而xx年该市学生人数比xx年增加13.5万余人，教师编制却未增加。有些县，即使编制未满，招聘录用也受到限制，某县实有教职工比核定编制数少409人。据测算，该县“十一五”期间初中教师需补充600人，小学教师需补充1500人。
二是教师的学科配置失衡。一些农村中小学英语、历史、地理、生物、体育、音乐、美术、计算机等课程停开或开课不足，勉强开了课的也没有专任教师任教，只能由其他学科教师兼授，难以保证教学质量。某市农村小学仅英语教师就缺300名。
三是教师年龄结构老化。某市一些县、区农村教师50岁以上者占45%，某县一些乡镇小学教师平均年龄52岁。老的将退休，青壮的想进城，新的进不来，出现断档趋势。有不少教师体弱多病，某县一所中学初中仅有的四位化学教师，分别患有肺结核、乙肝、肝硬化，还得坚持工作。
四是农村中小学高、中级职称的职数比例远低于城市学校。按现行规定，农村初中的高级职数设置比县城初中少8-13%；农村初中的中级职数设置比县城初中少3-8%。农村小学的中级职数设置比县城小学少8%。实行评聘分开后，取得高、中级职称资格的农村中小学教师获得相应聘任的几率远低于县城同等条件的教师，有的农村教师获得高、中级职称资格后，要等6-8年才得到聘任。于是人心思走，拿到职称证书的中青年教师设法调到聘任几率高的城市或县城学校去；而在农村学校守老营者，年老病弱的比例大增。有关部门应抓紧落实xx年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（以下简称《国务院决定》），“适当提高乡村中小学中、高级教师岗位比例”，以稳定农村教师队伍。
五是代课教师不但没有清退，反而不断增多。有的市，农村小学代课教师达3082人，占全市小学专任教师总数的9.3%。有的县为减少财政开支，有编制也不让进人，以月薪200-300元雇请不具教师资格者代课，用一名在编教师的工资可以请2至3名代课教师，人事、财政部门觉得很合算，故乐而为之，而教学质量则得不到保证。有个只读过几年小学的代课教师教小学数学，知道三加四等于七，却说不清为什么四加三也等于七。有关部门应切实执行xx年《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（以下简称《国务院办公厅通知》）的规定，“限期清退农村中小学代课人员”，“不得使用编外人员顶编在岗人员”。
农村中小学师资不足，结构性矛盾突出，根本原因是城乡二元结构迄未改变，仍沿袭建国初期优惠城市、克扣农村的编制标准。按照省里核定的中小学教师编制，城市初中师生比为1：16.7，农村初中师生比为1：18。折算农村初中一个班（按54人一班计算，下同），比城市初中一个班少配0.23名教师，同样一所18个班的初中，农村初中比城市初中少配教师4.14名。城市小学师生比为1：18.4，农村小学师生比为1：23.5。折算农村小学一个班，比城市小学一个班少配0.61名教师，同样一所18个班的小学，农村小学比城市小学少配教师11名。这样大的反差，仅用农村学校每百个教师编制上浮3.5%的办法远不能弥补。农村中小学，成班率低，有些边远的小学教学点，两三个年级才十几二十名学生，至少也得配备一名教师。而且农村学校多有学生寄宿，早晚自习、食宿安排、安全管理等等要增加很大工作量。这种特殊情况，决定了农村中小学教师编制不但不能比城市学校少，反应比城市学校多，起码城乡教师编制应该一视同仁。省里编制、人事部门应改革编制工作中的城乡二元结构思维模式，在国家核定的全省中小学总编制数以内，对城、乡学校编制进行均衡配置。
三、要理顺管理体制，充分发挥教育行政部门配置教育人才资源的职能作用。
xx年，《国务院办公厅通知》规定，“农村中小学校长的选拔、任用、培训、交流由县级教育行政部门归口管理”。据说到目前为止，全国绝大多数省市区都落实了此项规定，只有两个省还没有做到。我省有的县，为了使教育行政部门尽量少管些校长，慷慨地把一些“股级”校长升到“副科”，变成县委组织部所管干部。其实《国务院办公厅通知》并没有规定哪个级别的农村中小学校长就不归县级教育行政部门管，何况上级一直强调淡化中小学校的行政级别。还有一些县规定校长选拔任用归县委宣传部操办。宣传部管着全县校长的帽子，摊派发行各种报刊就更加顺手，一位农村初中校长反映，该校订购县委宣传部摊派的报刊全年费用高达一万四千元，市委机关报就得订24份；有的小学每个教师摊订一份市委机关报。宣传部一手拿官帽，一手拿订单，校长哪敢不订！这种管理体制的负面影响主要还不在此，而在于管事的不管人，管人的不管事，不利于学校领导班子的优化组合，不利于县级教育行政部门有效发挥主管全县教育工作的职能作用。
《国务院办公厅通知》规定，“县级教育行政部门依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能”。我省的情况则是一些县级教育行政部门管理虚位，而县级人事劳动和编制部门则越俎代庖。有的县级人事劳动部门把教师招聘录用、职称评聘、培训等职能拿过去，变着花样开设资格考试科目，不管你是语文、数学、英语、音乐……教师，都得参加计算机（信息技术）、世界贸易组织知识、“创新思维”（每年都有变换）等科目的“培训”和考试，每科收取60元至260元不等的费用，上不上“培训”课并无严格要求，而考试总是可以通过的。大学计算机专业本科毕业生，竟然也得交260元钱，参加那几天的计算机培训。其实，教育部门比人事劳动部门更具有优质的培训资源，县里有教师进修学校，市和省有教育学院，用不着像县级劳动人事部门那样临时聘请教师（大多是向教育系统聘请）给培训班授课，既可减轻教师负担，又可提高培训质量，还可以避免为了收费而滥设培训、考试科目。
一些县级人事劳动和编制部门把本属教育行政部门的职称评聘、调配交流职能拿走，包揽中小学教师的职称评审、职称岗位职数设置，而且一杆子插到每所中小学，这对教师队伍管理工作干扰很大。对于如何根据不同规模不同学科区别设定一所中小学的高、中级职称岗位数，教育行政部门最有发言权而实际却没有多少发言权。教育行政部门按照教育工作自身特点，根据各学校每学年班级、学生数量变化，有必要对教师作校际间的调整调动，而人事劳动和编制部门则以几年前核定的某校编制数和该校某种职称岗位设置数加以限制，致使无法调动。县级人事劳动和编制部门的管理，应限于总量控制，不宜微观到校，不要使教育行政部门失去及时合理配置教师资源的职能作用，以免贻误教学工作。
考察当中，深感国务院关于农村中小学校长、教师队伍应由县级教育行政部门归口管理的规定十分切合实际，十分有利于加强农村教师队伍建设。为什么这些规定落实不到位，主要是部门利益在作梗。我们看到一个拥有4400多专业技术人员的县，中小学教师占了80%，掌握对这些人考这考那的“管理”权，事关某些部门的创收，“管理就是收费”，岂能不争。在这个问题上，依法对农村中小学校长、教师队伍具有管理权的教育行政部门，声音却最弱，他们反倒担心别人说自己争权。据说也有“技术”上的原因：县委宣传部长是县委常委，管人事劳动和编制部门的副县长也大多是县委常委，或在副县长中排名靠前，而分管教育的副县长不但不是县委常委，还大多是党外人士。
部门利益也罢，“技术”问题也罢，都得服从法律法规。教育行政部门归口管理中小学校长、教师，不但在上述国务院文件中有具体规定，而且见诸于《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》。这些规定不得落实的症结往往不在市一级，而在县一级。有的市委、市政府，xx年就根据《国务院办公厅通知》精神下发了文件，明确应由县级教育行政部门归口管理农村中小学校长和教师，县里就是不落实。政令不通发展到这等程度，必须下重手整治。省政府应牵头成立有教育、人事、编制、财政和监察等部门参加的专门督察组，根据国家法律法规的有关规定，逐县落实县级教育行政部门实施对