退耕还林是我国改善生态环境、促进可持续发展的重要工程，具有现实和历史意义[1-2]。海晏县位于青海湖东北部，地处湟水河源头，跨环湖内陆区，境内有湟水源头（外流河）和青海湖（内陆河）两大水系，湟水河流域是湟水两岸人民的生命线。如此重要的地理位置，由于受自然条件的限制和人们不合理地开发利用资源，使草地退化，林地质量下降，导致水土流失不断加剧，风沙危害日趋严重，生态环境日趋恶化。这些因素不仅给人民安居乐业造成威胁，也严重制约了全县国民经济的持续发展。 海晏县退耕还林（草）工程自2001年实施以来，取得了一定的成绩，7年共完成退耕还林（草）、周边荒山荒坡造林、种草、封山育林1.27万hm2（含西海镇）。其中：退耕地造林种草1 166.67 hm2，按作业方式划分：纯林166.67 hm2、林草间作833.33 hm2、还草166.67 hm2；工程设计4个乡2个镇（金滩乡、哈勒景乡、甘子河乡、青海湖乡、三角城镇、西海镇）23个行政村48个社2 021户9 906人。在总结经验、循序渐进的过程中，也发现了退耕还林（草）工程中存在一些亟待解决问题，严重影响了退耕还林造林的保存率，致使很难发挥工程自身的效益。结合海晏县的实际，深入分析工程存在的突出问题，提出进一步抓好退耕还林还草工程的对策和办法，对全县生态环境建设进行有益的探索。 1存在的问题 1.1宣传工作滞后 退耕还林（草）工程是一项权利和义务紧密结合的林业工程[3-4]。为此，海晏县退耕办在工程实施的初期应加强宣传，利用黑板报、张贴标语、广播、电视媒体等手段进行宣传，宣传的内容主要为退耕还林的重要意义、退耕户应享受的每年退耕地补助粮食1 500 kg/hm2和现金300元/hm2的优惠政策，对“谁退耕、谁造林、谁经营、谁管护”、补植补栽等应尽的义务宣传不够，导致退耕农户只注重享受利益而不注重退耕农户应尽的义务，形成退耕户等、靠、要等依赖思想。 1.2后续产业发展缓慢 退耕还林工程的根本目的是治理水土流失，改善生态环境，在突出生态优先的同时也要兼顾社会和经济效益，巩固退耕还林成果必须着力发展后续产业[5-6]。但从海晏县的发展来看，后续产业发展仍然十分缓慢。对退耕后如何更好地发展经济、增加农牧民的收入、提高农牧民的生活和生产水平未能全面、深刻地考虑，指导工作存在薄弱环节。 1.3退耕地区农牧民文化素质普遍低，影响工作实施 由于退耕地区农牧民受教育程度普遍较低，对退耕还林还草这项工作存在很多不理解，农民目光不能从粮食生产中转移到多种经济开发上，他们更会担心失去自己的土地[7-9]。因此，应当加强对《森林法》《草原法》及国家、自治区制定的保护林地、草地资源的法律法规，依法对现有资源进行保护，有效遏制边退边还的恶性循环现象，保证退耕还林还草工程的顺利实施。 1.4鼠兔害严重 海晏县退耕地大部分在25°以上的脑山地区，尤其退耕后实行禁牧，退耕区内野鸡、野兔大量繁殖，因此退耕地的鼠害成灾，遭到严重破坏。当年保存率虽已达到验收标准，但经过一个冬季，保存率受到鼠害的破坏而下降。据调查，全县1 000 hm2的退耕地，鼠害发生面积为800 hm2，占退耕总面积的80%，其中：重度为466.67 hm2，占鼠害发生面积的58%。以上数据直解动摇了退耕户补植补栽的积极性，继而影响到退耕户的个人利益。 1.5林牧矛盾突出的问题依然存在 为保护造林成果，省政府颁布了《禁牧令》，海晏县也依据该县的实际情况制定了相应的实施办法和相关制度，但从近几年工程成效来看，《禁牧令》贯彻不力，管护不到位，管护责任不落实，牛羊随意践踏造林地，导致林草植被盖度保存率低。另外，由于海晏县的退耕地只讲求生态效益，而无明显的经济效益可言，许多农牧民群众只注重眼前利益而忽视长远利益，短期利益思想严重，导致林木管护积极性不高，重造林、轻管理等现象普遍存在，影响了造林保存率的提高。 2对策 2.1加大宣传力度，明确林地权属 随着深入地开展退耕还林工程，其承担的责任和义务应该成为宣传的工作重点，主要包括补植补种、退耕地除草、后期管护、灭鼠、合理利用退耕地的饲草资源等，以促使经济收入的增加，采取多种措施积极引导群众转变自己的观念，使广大农户摆脱“等、靠、要”的思想，真正发挥群众的作用。 2.2积极调整产业结构，努力培育后续产业 巩固退耕还林工程成果，发挥其效益，必须要有稳定的后续产业作基础[10]。发展后续产业要以市场为导向，以林业建设为纽带，以科技为动力，充分调动群众参与的积极性，巩固退耕还林工程成果。 为保证退耕地“稳得住、不反弹”，必须发展后续产业，在保证退耕农户生计的同时大力发展畜牧业，走规模化、产业化的路子。一是立草为业，继续扩大林草间作，扩大优质牧草的种植面积，为退耕区发展畜牧业提供丰富的饲草资源；二是加快以牲畜暖棚为主的畜牧业设施建设，推进舍饲圈养，发展家庭规模养殖业；三是引进繁育各种优质牛、羊、猪品种，优化畜种、畜群结构，同时加快饲养牲畜的出栏转化、提高商品率。四是加强劳务输出，对退耕区闲置劳动力进行上岗前的培训，不断提高农民的技能水平，同时向外输送闲置人员。 积极发展地方特色的龙头企业，为进一步调动广大退耕户的积极性，建议实施“公司＋农户”的经营模式，加大对海晏县草产业龙头企业的扶持。 2.3落实各项配套措施，着力研究后续发展问题 一是积极协调、配合有关部门落实相关配套措施，将5个结合落到实处，妥善解决退耕农民的吃饭、烧柴和增收等长远生计问题。二是在原有工作的基础上，会同有关部门继续深入调查，研究制定退耕还林后的有关后续政策和具体措施，切实解决退耕后续产业发展问题。三是为了保证退耕户的口粮，建议加大对海晏县农村基本口粮田基础设施建设补助力度，支持该县对留给退耕农户的口粮田基础设施的建设，整理基本农田、兴修和维护好现有川地和缓坡耕地的农田水利等基础设施，使现有的耕地旱涝保收，稳产、高产，搞集约化经营，加大科技含量，提高土地利用率和产出率，争取做到在耕地减少的情况下，粮食产量不减少，确保粮食安全。 2.4加强退耕还林地鼠害的防治 针对海晏县退耕地鼠害严重、很难巩固造林的成果、导致工程很难发挥其自身效益的现状，海晏县2003年县退耕办组织与退耕农户签订《鼠害防治合同书》。森防部门利用有限的人力、物力、财力，加强了对退耕地鼠害灭治工作，并且成立防治检测小组，随时对灭鼠的过程及结果进行监测及检查，检查结果表明，防治效果较好，防治率达到90%以上，发病率由原来的84%降低到70%，由此可见，群策群防，时间短、见效快，收效十分明显。因此，可继续加大对退耕地灭鼠工作的投资力度，利用人工防治和生物防治相结合的办法加强对退耕地的灭鼠工作，保证退耕还林工程成果的巩固。 2.5进一步制订完善办法，规范工程管理行为 一是制定退耕还林合同签订的指导意见，进一步规范政府机构与农民签订的退耕还林合同以及农民之间、农民与大户之间签订的承包、转让合同，减少合同纠纷，保护各方面的利益[11]。二是制定退耕还林工程建设与管理评比考核办法，科学确定评比考核指标体系，健全考核制度。三是制定退耕还林工程案件处理规定，进一步规范各种案件的处理程序、办法和时限。 2.6将退耕还林与农民脱贫致富相结合 退耕还林工程的实施，促使了农村剩余劳动力的增加，将从土地经营中解放出来的退耕农民，转向种植业、养殖业、农产品加工业等多种经营及劳务输出。政府应加大对农民工进行技能培训，加大农民进城就业服务工作，并及时宣传，提供农民工就业信息，让农民享受一系列的惠农政策。 3参考文献 [1] 退耕还林条例[EB/OL].（2002-12-25）[2003-07-06].http：//www.省略/GB/huanbao/55/20021225/895611.html. [2] 延军平.中国西北生态建设与制度创新[M].北京：中国社会科学出版社，2004. [3] 耿成成，胡建.浅谈退耕还林的现状存在问题及对策[J].中国乡镇企业会计，2009（6）：15-16. [4] 崔海兴.退耕还林工程社会影响评价理论及实证研究[D].北京：北京林业大学，2007. [5] 张晓丽，王生林，李树明.甘肃省退耕还林的现状及对策分析[J].安徽农业科学，2007（35）：11558-11559. [6] 王斌.浅谈延安市退耕还林存在的问题及对策[J].内蒙古农业科技，2009（2）：90-91. [7] 李传坤，韩天一，欧阳勋志，等.退耕还林工程历史进程与对策探讨[J].安徽农业科学，2011（18）：10870-10873. [8] 袁天才.德江县退耕还林工程成效与可持续发展对策[J].安徽农业科学，2007（35）：11599. [9] 王海伟，王全印，张锦凤.乌兰察布市退耕还林工程的绩效分析[J].内蒙古农业科技，2008（2）：74-75. [10] 孔祥丽，王克林.喀斯特地区退耕还林工程的生态经济效益分析——以桂西北河池市为例[J].江西农业学报，2009（11）：138-142. [11] 胡冬娟.对歙县退耕还林工程建设的思考[J].现代农业科技，2011（24）：254-255.
退耕还林是我国改善生态环境、促进可持续发展的重要工程，具有现实和历史意义[1-2]。海晏县位于青海湖东北部，地处湟水河源头，跨环湖内陆区，境内有湟水源头（外流河）和青海湖（内陆河）两大水系，湟水河流域是湟水两岸人民的生命线。如此重要的地理位置，由于受自然条件的限制和人们不合理地开发利用资源，使草地退化，林地质量下降，导致水土流失不断加剧，风沙危害日趋严重，生态环境日趋恶化。这些因素不仅给人民安居乐业造成威胁，也严重制约了全县国民经济的持续发展。 海晏县退耕还林（草）工程自2001年实施以来，取得了一定的成绩，7年共完成退耕还林（草）、周边荒山荒坡造林、种草、封山育林1.27万hm2（含西海镇）。其中：退耕地造林种草1 166.67 hm2，按作业方式划分：纯林166.67 hm2、林草间作833.33 hm2、还草166.67 hm2；工程设计4个乡2个镇（金滩乡、哈勒景乡、甘子河乡、青海湖乡、三角城镇、西海镇）23个行政村48个社2 021户9 906人。在总结经验、循序渐进的过程中，也发现了退耕还林（草）工程中存在一些亟待解决问题，严重影响了退耕还林造林的保存率，致使很难发挥工程自身的效益。结合海晏县的实际，深入分析工程存在的突出问题，提出进一步抓好退耕还林还草工程的对策和办法，对全县生态环境建设进行有益的探索。 1存在的问题 1.1宣传工作滞后 退耕还林（草）工程是一项权利和义务紧密结合的林业工程[3-4]。为此，海晏县退耕办在工程实施的初期应加强宣传，利用黑板报、张贴标语、广播、电视媒体等手段进行宣传，宣传的内容主要为退耕还林的重要意义、退耕户应享受的每年退耕地补助粮食1 500 kg/hm2和现金300元/hm2的优惠政策，对“谁退耕、谁造林、谁经营、谁管护”、补植补栽等应尽的义务宣传不够，导致退耕农户只注重享受利益而不注重退耕农户应尽的义务，形成退耕户等、靠、要等依赖思想。 1.2后续产业发展缓慢 退耕还林工程的根本目的是治理水土流失，改善生态环境，在突出生态优先的同时也要兼顾社会和经济效益，巩固退耕还林成果必须着力发展后续产业[5-6]。但从海晏县的发展来看，后续产业发展仍然十分缓慢。对退耕后如何更好地发展经济、增加农牧民的收入、提高农牧民的生活和生产水平未能全面、深刻地考虑，指导工作存在薄弱环节。 1.3退耕地区农牧民文化素质普遍低，影响工作实施 由于退耕地区农牧民受教育程度普遍较低，对退耕还林还草这项工作存在很多不理解，农民目光不能从粮食生产中转移到多种经济开发上，他们更会担心失去自己的土地[7-9]。因此，应当加强对《森林法》《草原法》及国家、自治区制定的保护林地、草地资源的法律法规，依法对现有资源进行保护，有效遏制边退边还的恶性循环现象，保证退耕还林还草工程的顺利实施。 1.4鼠兔害严重 海晏县退耕地大部分在25°以上的脑山地区，尤其退耕后实行禁牧，退耕区内野鸡、野兔大量繁殖，因此退耕地的鼠害成灾，遭到严重破坏。当年保存率虽已达到验收标准，但经过一个冬季，保存率受到鼠害的破坏而下降。据调查，全县1 000 hm2的退耕地，鼠害发生面积为800 hm2，占退耕总面积的80%，其中：重度为466.67 hm2，占鼠害发生面积的58%。以上数据直解动摇了退耕户补植补栽的积极性，继而影响到退耕户的个人利益。 1.5林牧矛盾突出的问题依然存在 为保护造林成果，省政府颁布了《禁牧令》，海晏县也依据该县的实际情况制定了相应的实施办法和相关制度，但从近几年工程成效来看，《禁牧令》贯彻不力，管护不到位，管护责任不落实，牛羊随意践踏造林地，导致林草植被盖度保存率低。另外，由于海晏县的退耕地只讲求生态效益，而无明显的经济效益可言，许多农牧民群众只注重眼前利益而忽视长远利益，短期利益思想严重，导致林木管护积极性不高，重造林、轻管理等现象普遍存在，影响了造林保存率的提高。 2对策 2.1加大宣传力度，明确林地权属 随着深入地开展退耕还林工程，其承担的责任和义务应该成为宣传的工作重点，主要包括补植补种、退耕地除草、后期管护、灭鼠、合理利用退耕地的饲草资源等，以促使经济收入的增加，采取多种措施积极引导群众转变自己的观念，使广大农户摆脱“等、靠、要”的思想，真正发挥群众的作用。 2.2积极调整产业结构，努力培育后续产业 巩固退耕还林工程成果，发挥其效益，必须要有稳定的后续产业作基础[10]。发展后续产业要以市场为导向，以林业建设为纽带，以科技为动力，充分调动群众参与的积极性，巩固退耕还林工程成果。 为保证退耕地“稳得住、不反弹”，必须发展后续产业，在保证退耕农户生计的同时大力发展畜牧业，走规模化、产业化的路子。一是立草为业，继续扩大林草间作，扩大优质牧草的种植面积，为退耕区发展畜牧业提供丰富的饲草资源；二是加快以牲畜暖棚为主的畜牧业设施建设，推进舍饲圈养，发展家庭规模养殖业；三是引进繁育各种优质牛、羊、猪品种，优化畜种、畜群结构，同时加快饲养牲畜的出栏转化、提高商品率。四是加强劳务输出，对退耕区闲置劳动力进行上岗前的培训，不断提高农民的技能水平，同时向外输送闲置人员。 积极发展地方特色的龙头企业，为进一步调动广大退耕户的积极性，建议实施“公司＋农户”的经营模式，加大对海晏县草产业龙头企业的扶持。 2.3落实各项配套措施，着力研究后续发展问题 一是积极协调、配合有关部门落实相关配套措施，将5个结合落到实处，妥善解决退耕农民的吃饭、烧柴和增收等长远生计问题。二是在原有工作的基础上，会同有关部门继续深入调查，研究制定退耕还林后的有关后续政策和具体措施，切实解决退耕后续产业发展问题。三是为了保证退耕户的口粮，建议加大对海晏县农村基本口粮田基础设施建设补助力度，支持该县对留给退耕农户的口粮田基础设施的建设，整理基本农田、兴修和维护好现有川地和缓坡耕地的农田水利等基础设施，使现有的耕地旱涝保收，稳产、高产，搞集约化经营，加大科技含量，提高土地利用率和产出率，争取做到在耕地减少的情况下，粮食产量不减少，确保粮食安全。 2.4加强退耕还林地鼠害的防治 针对海晏县退耕地鼠害严重、很难巩固造林的成果、导致工程很难发挥其自身效益的现状，海晏县2003年县退耕办组织与退耕农户签订《鼠害防治合同书》。森防部门利用有限的人力、物力、财力，加强了对退耕地鼠害灭治工作，并且成立防治检测小组，随时对灭鼠的过程及结果进行监测及检查，检查结果表明，防治效果较好，防治率达到90%以上，发病率由原来的84%降低到70%，由此可见，群策群防，时间短、见效快，收效十分明显。因此，可继续加大对退耕地灭鼠工作的投资力度，利用人工防治和生物防治相结合的办法加强对退耕地的灭鼠工作，保证退耕还林工程成果的巩固。 2.5进一步制订完善办法，规范工程管理行为 一是制定退耕还林合同签订的指导意见，进一步规范政府机构与农民签订的退耕还林合同以及农民之间、农民与大户之间签订的承包、转让合同，减少合同纠纷，保护各方面的利益[11]。二是制定退耕还林工程建设与管理评比考核办法，科学确定评比考核指标体系，健全考核制度。三是制定退耕还林工程案件处理规定，进一步规范各种案件的处理程序、办法和时限。 2.6将退耕还林与农民脱贫致富相结合 退耕还林工程的实施，促使了农村剩余劳动力的增加，将从土地经营中解放出来的退耕农民，转向种植业、养殖业、农产品加工业等多种经营及劳务输出。政府应加大对农民工进行技能培训，加大农民进城就业服务工作，并及时宣传，提供农民工就业信息，让农民享受一系列的惠农政策。 3参考文献 [1] 退耕还林条例[EB/OL].（2002-12-25）[2003-07-06].http：//www.省略/GB/huanbao/55/20021225/895611.html. [2] 延军平.中国西北生态建设与制度创新[M].北京：中国社会科学出版社，2004. [3] 耿成成，胡建.浅谈退耕还林的现状存在问题及对策[J].中国乡镇企业会计，2009（6）：15-16. [4] 崔海兴.退耕还林工程社会影响评价理论及实证研究[D].北京：北京林业大学，2007. [5] 张晓丽，王生林，李树明.甘肃省退耕还林的现状及对策分析[J].安徽农业科学，2007（35）：11558-11559. [6] 王斌.浅谈延安市退耕还林存在的问题及对策[J].内蒙古农业科技，2009（2）：90-91. [7] 李传坤，韩天一，欧阳勋志，等.退耕还林工程历史进程与对策探讨[J].安徽农业科学，2011（18）：10870-10873. [8] 袁天才.德江县退耕还林工程成效与可持续发展对策[J].安徽农业科学，2007（35）：11599. [9] 王海伟，王全印，张锦凤.乌兰察布市退耕还林工程的绩效分析[J].内蒙古农业科技，2008（2）：74-75. [10] 孔祥丽，王克林.喀斯特地区退耕还林工程的生态经济效益分析——以桂西北河池市为例[J].江西农业学报，2009（11）：138-142. [11] 胡冬娟.对歙县退耕还林工程建设的思考[J].现代农业科技，2011（24）：254-255.