我国加工贸易的发展与海关监管研究

第2卷第6期2004年6月经济与社会发展

ECONOM IC AND SOCIAL DEVELOPMENT VOL. 2No. 6JUN. 2004

我国加工贸易的发展与海关监管研究

尹学英

(华中科技大学经济学院, 湖北武汉430074)

[摘 要]文章通过回顾改革开放以来我国加工贸易的发展状况, 认为在加入WTO 后, 我国加工贸易海关监管面临新的挑战, 目前存在监管资源相对短缺、监管模式滞后、政策法规不健全、未形成有效的宏观管理机制、利用加工贸易渠道走私情况严重、海关监管风险大等问题, 从而提出有针对性的改革与完善加工贸易海关监管工作的建议。

[关键词]对外贸易; 加工贸易; 海关监管

[中图分类号]F752. 68 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2004) 06-0038-04 随着科学技术的进步、生产力的发展、流通的扩大和跨国公司的兴起, 世界范围内正在逐步实现各种生产要素的优化配置, 国际贸易方式也随之发生重大改变:由过去直接出口本国资源产品的方式逐渐向大量进口中间产品和原材料、然后加工制造成品出口的加工贸易方式转变。加工贸易逐渐成为世界各国参与国际分工的重要贸易方式, 在充分发挥各国比较优势、推动技术进步、促进产业升级以及扩大出口等方面起着越来越重要的作用。特别是发展中国家通过加工贸易方式, 积极吸收外资和引进国外先进技术、利用本身的有利条件和廉价劳动力, 大力发展出口加工工业。

加工贸易在我国经过20多年的发展, 其发展规模、水平和对经济的促进作用已今非昔比。我国加入WTO 后, 占据对外贸易半壁江山的加工贸易继续呈现快速发展趋势, 同时也出现了许多新情况、新变化, 对现行海关监管体制提出了许多新要求, 我们有必要对此给予应有的关注。

本文旨在通过探讨加工贸易的一般理论, 分析加工贸易海关监管中存在的问题, 就如何进一步完善加工贸易海关监管制度, 提高管理水平, 推动加

[收稿日期]2004-04-26

[作者简介]尹学英(1977 ) , 女, 广西玉林人, 华中科技大学经济学院硕士研究生, 研究方向:经济

学。

工贸易发展问题提出一些建议。

一、我国加工贸易发展情况概述

(一) 加工贸易的含义及特征

简单说, 加工贸易是指境内企业从境外进口原辅材料、零配件或零部件, 在境内加工成成品后复运出境销售的一种贸易方式。

我国的加工贸易具有以下三个方面的特征:1. 两头在外。加工贸易的首要的和基本的特征是其 两头在外 。即用以加工成品的全部或部分料件采购自境外, 而加工成品又销往境外。离开了这一基本特征, 加工贸易便不能成立。

2. 加工增值。企业对外签订加工贸易合同的目的在于通过加工使进口料件增值, 从中赚取差价。因此, 加工增值是加工贸易的一项重要特征。3. 料件保税。根据加工贸易 两头在外 的基本特征, 我国海关现行的法规对进口料件基本上实施保税监管。即对其进口料件实施海关监管下的暂缓缴纳进口税免受贸易管制的制度。料件的保税可以大大降低企业的运行成本, 增加出口成品的

竞争力, 但同时又对海关提出较高的监管要求。

(二) 我国加工贸易的发展阶段

我国加工贸易的发展大致经历了三个阶段。第一阶段:从1978年到1987年, 是我国加工贸易的起步阶段。1978年8月, 在广东省珠海签订了第一份来料加工合同, 从此拉开了我国加工贸易的序幕。次年, 国务院颁发了 以进养出试行办法 和 开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法 , 从政策上和法规上确认了这种新的贸易方式。这一阶段来料加工在加工贸易中占主导地位, 进料加工开始起步。加工贸易首先在广东、福建和上海等地开展, 是我国吸收外资的最早形式。一经出现, 就获得了迅速发展, 并逐步向内陆地区延伸。

这一阶段的加工贸易以简单、劳动密集型加工为主, 主要是服装、纺织、玩具、鞋帽、箱包等产品, 集中在广东、福建沿海地区。加工贸易主要是 三来一补 , 占全国外贸比重较小, 其进出口值占全国外贸进出口总值的比重从1981年的5. 6%逐步上升到1987年的23. 2%。

第二阶段:从1988年到1995年, 是我国加工贸易的快速发展阶段。80年代中后期, 国家实施 大进大出、两头在外 的发展战略, 尤其是1992年小平同志南巡讲话, 极大地促进了加工贸易的迅猛发展, 加工贸易进出口值占全国外贸进出口总值的比重急剧上升, 从1989年的32. 3%迅速提高到1995年的44%, 产业结构从简单劳动密集型向资金、技术密集型过渡。进料加工发展迅速, 逐步在加工贸易中居主导地位。1989年, 进料加工进出口值达192. 5亿美元, 首次超过来料加工。

1994年开始, 国家三次清理了减免税政策后, 一些不再享受减免税政策的产业开始转向运用保税政策(如养殖业) , 再次促进了加工贸易的发展, 并形成了全国加工贸易 漫山放羊 的格局。其间, 一些不法分子通过加工贸易渠道进行走私的违法活动日益猖獗, 一度严重干扰了国家正常的经济秩序, 破坏了加工贸易的健康发展。

第三阶段:1996年至今, 是我国加工贸易稳定发展的阶段。1996年7月和1999年10月, 国家针对加工贸易存在的问题, 先后实施了加工贸易银行保证金台账 空转 和 实转 制度、企业分类管理制度, 加工贸易步入稳定发展阶段。特别是 三资 企业迅速发展壮大, 进出口额超千万美元的大企业快

速增加。据统计, 2000年, 全国加工贸易进出口额超千万美元的企业有3377家, 占加工贸易企业总数的3. 6%, 但其进出口总值1838亿美元, 占加工贸易进出口总值的80%。其中, 高新技术和信息技术类产品增长尤为突出, 已形成了比较完整的生产链。1996年以后, 加工贸易进出口值均占当年对外贸易进出口总值的50%左右, 成为我国对外贸易的 半壁江山 。

二、加工贸易海关监管中存在的问题

(一) 海关监管面临的挑战

随着经济全球化的发展和深化, 全球范围内正在进行新一轮的产业结构调整, 加工贸易固有的特点促使其进一步成为很多国家参与国际分工的重要形式。在国际分工方面比较优势明显的我国, 由于拥有社会稳定、经济持续发展、劳动力素质较高和成本低廉等优势, 已成为全球利用外资最多的国家之一; 我国还同时成为最有吸引力的外商直接投资目的国 。在全球制造业首选投资国的效应下, 外资加速涌入我国, 全球500强企业中已有400多家落户我国, 在更大程度上带动世界制造产业转移, 使已经成为世界制造业重要生产车间的我国, 进一步成为世界制造业重要生产基地的趋势日益显现。中国入世首席谈判代表龙永图预言, 新型加工贸易将成为国际贸易的主流。可以预见, 在未来相当长的时间内, 我国加工贸易仍有极为广阔的发展空间, 而海关对加工贸易的监管也将面临前所未有的挑战:

1. 从产业角度看。根据世界贸易组织的规则, 我国政府承诺逐步降低关税, 并对外商投资企业的内外销比例不再作限制。在世界各主要经济体中, 我国经济长期稳定高速发展, 一支独秀、商机无限, 她对世界的吸引力不仅体现在逐步成为世界制造业基地的过程中, 更重要的是体现在逐步成为世界市场日益重要的组成部分 , 作为全球发展潜力最大的市场让全世界垂涎。外商的投资取向将发生根本性的改变, 从以前比较注重利用廉价生产成本, 转向更多地开拓庞大的国内市场, 外商投资企业先以加工贸易方式进口料件再内销成品的规模会不断扩大。与此形成鲜明对照的是, 加工贸易大量进口料件对国产料件及半成品的需求未能有效

来源于世界著名的管理顾问科尔尼公司2002年公布的外国直接投资信心指数调查结果。 见 远东经济评论 2003年5月18日的报道。

拉动, 而加工成品内销比例扩大, 外国企业占领国内市场的份额将有可能进一步扩大, 入世效应在未来1~3年的逐步凸现将可能使国内相关产业受到更大的冲击, 国内产业要求海关限制进口、加强监管、控制内销、打击加工贸易渠道走私的呼声将更加高涨, 海关的监管任务会更加繁重。

2. 从财税角度来看。由于履行入世承诺, 我国关税税率逐年实行实质性大幅度下降, 将不可避免地对海关税收产生重大影响, 加之各种不确定因素的存在, 税收形势无法盲目乐观。在相当长时期内, 关税财政作用仍非常显著的我国, 海关税收压力明显很大, 对占全国外贸进出口 半壁江山 的加工贸易的监管, 将面临更大压力:既要加强监管, 防止加工贸易渠道税收的 跑、冒、滴、漏 ; 又要从加工贸易渠道多补税, 为国家税收增长作贡献。

3. 从外贸角度看。海关要简化手续, 千方百计支持扩大外贸出口。近几年来, 加工贸易出口值已占外贸出口总值的55%以上。随着加工贸易的快速发展, 加工的深度、广度不断延伸, 在管理信息化、销售国际化、产品个性化、交货快速化的市场竞争环境中, 现行的外经贸主管部门审批合同、中国银行设立台账、海关备案核销的监管模式, 使得各管理部门和企业都疲于应付, 妨碍了政府管理效能的提高和企业的正常发展。改革原有管理模式、简化审批手续、提高通关效率的呼声十分强烈, 业务量大、进出口频繁的IT 企业呼声尤为强烈。

(二) 我国加工贸易海关监管中存在的问题

1. 海关加工贸易监管资源相对短缺, 人力资源明显不足。据统计, 2002年全国在海关注册的加工贸易企业近10万家, 绝大部分处于 漫山放羊 的开放式管理状态, 备案加工贸易合同80万份, 变更合同约100万份, 加工商品种类涉及21大类相关产业。而全国海关从事加工贸易监管的人员仅3600多人, 监管主体和监管客体之间力量悬殊。在现行加工贸易管理模式下, 其中80%的人员不得不忙于备案、变更、核销等手续性室内单证作业, 余下的20%的保税监管人员仅700多人, 根本无法对分布在10万多家加工企业、每天进行加工生产的各类保税货物在各个生产流通环节进行有效监管。有的海关人均年加班100个工作日, 仍难以应付不断增长的工作量, 实际监管不到位的情况难以避免。

2. 加工贸易监管模式相对滞后, 难以适应当前加工贸易的多样性和复杂性。随着经济全球化进程的加快和国内加工贸易的快速发展, 加工的品种越来越多, 工序越来越细, 技术含量越来越高, 在我国使用20多年的手册监管模式越来越显得滞后, 难以适应加工贸易的多样性和复杂性。尤其是随着世界悄然进入 e 时代, 现代企业如IT 企业等新的生产交易模式如 备料生产 、 零库存, 负产量 、 先接单, 后生产 等的出现, 与传统加工贸易监管模式的要求大相径庭, 海关监管难以满足新形势发展的需要。海关理论上按加工贸易合同管理, 实际上所谓的合同备案都是虚拟合同备案。因市场变化和产品更新需要, 企业需对备案手册频繁变更, 而这种变更均涉及经贸委、海关、银行等部门的审核批准, 交货期短的合同根本无法履行。一些企业不得不把短期交货的订单放到新加坡、马来西亚等国家, 因此严重影响了企业的国际竞争力, 制约了企业的发展。而且, 传统模式也使海关监管资源配置不合理, 使海关有限的人力资源往往消耗在批单、签字、盖章、计算等室内单证作业上, 难以抽调足够的人力实行中期核查、下厂核销等重点监管。3. 政策法规不健全, 国家尚未形成有效的宏观管理机制。我国现有的加工贸易政策和管理办法基本上是在计划经济体制下制定的, 随着改革开放的深入, 现有的管理办法已经不能适应社会主义市场经济体制的需要。一些政策的制定缺乏充分的调查研究和严格的论证、试点, 不少政策只是对某个局部问题进行修补, 政策法规随意性大、连贯性欠缺、稳定性差, 因而在执行上难免出现捉襟见肘、顾此失彼的现象, 这样自然增加了管理的难度。而且加工贸易的管理涉及外经贸、海关、税务等行政管理部门, 由于各部门职责不同、角度不一, 没有统一的协调机制, 在很大程度上制约了加工贸易的发展, 客观上也增加了加工贸易管理的难度。

4. 利用加工贸易渠道走私情况依然严重, 海关监管风险大。由于加工贸易进口商品与一般贸易进口商品存在较大的税负差异, 不法分子便通过高报消耗定额, 虚报品名、规格、数量, 进口以多报少、出口以少报多等手段进行走私漏税, 造成国家税收大量流失, 国内市场和部分产业受到冲击。2000年全国海关共查获加工贸易渠道走私案件752起、案值25. 4亿元, 分别占全部走私案件数的7%和案值的42%。2002年加工贸易进口料件的保税税款金额达2611亿元人民币, 而据中国银行提供的数据, 同期保证金台账实转金额只有30亿元, 仅占保税税额的1%强。2003年加工贸易进口保税货物4128亿美元, 按22. 96%的综合税率计算, 保税税款7838亿元人民币, 超过当年海关税收总和

(3711.57亿元) 。在国家的税收保全机制很不完善的情况下, 如何确保这些保税进口料件加工后复出口而不擅自内销? 海关监管难度之大、风险之高可想而知。

从根本上解决加工贸易税收风险问题。目前, 对A

类企业和非限制类商品而言, 空转的台账形同虚设; 对B 类企业只收取相当于税款50%的保证金; 对C 类企业虽然征收相当于全额税款的保证金, 但这类企业为数极少。由于A 、B 类企业占绝大多数, 且限制类商品的种类很少, 通过台账收取的税款保证金只占很小比重, 所以台账制度对税收保障的实际作用不大。应采取以下做法:一是对流于形式且增加加工贸易企业手续负担的 空转 做法取消, 对实行 实转 的企业和限制类行业制定细化标准, 科学分类。二是健全动态管理的加工贸易企业档案数据库、单耗库、风险分析监控系统等, 建立企业风险管理和分析平台, 完善风险分析和评估制度, 海关根据风险评估结果, 对信誉等级高的加工贸易企业收取较低的税款保证金, 对信誉等级低的企业征收较高直至全额税款保证金, 增加守法收益, 加大违法成本, 真正体现出守法便利的原则。

(三) 完善法规, 推进加工贸易的法制化管理一是要建立一套加工贸易管理的主体法规。可以考虑以国办发 1999 35号文为主线出台一部具有权威性的 加工贸易管理条例 , 以立法的形式确立加工贸易企业的权利与责任以及与管理机关的权利、义务关系, 为加工贸易的规范管理提供法律依据和执法条件。

二是要加大加工贸易生产经营的法律责任。根据 中华人民共和国海关法 和 中华人民共和国刑法 等主要法律, 结合加工贸易走私违规的性质、种类、方式, 从走私罪和行政处罚两个层面制定具体规定和罚则, 促使加工贸易从行政手段管理向法律手段管理的转变, 提高法制管理的威慑力。同时, 优化加工贸易企业公平竞争、自我发展的法律环境, 促进加工贸易规范、有序地发展。

[参考文献]

[1]邵祥林, 王玉梁. 未来国际贸易主流 加工贸

易(理论、实务与法规) [M ].北京:对外经济贸易大学出版社, 2001.

[2]张荐华, 施本植. 国际贸易理论与政策[M ].北

京:经济科学出版社, 1998.

[3]邹志武. 当前海关工作中应注意处理的六个关

系[J]. 深关政研, 2003, (16).

[责任编辑:皓 生]

三、改革与完善海关监管工作的建议

加工贸易经过20多年的发展, 产业结构和商品种类都发生了很大变化。目前来华投资的跨国公司逐步增多, 高新技术产业发展迅速。以合同为监管单元分手册进出的传统加工贸易管理方式, 显然已不能适应新时期加工贸易的发展要求, 加工贸易管理改革已经提上日程。

(一) 建立和推广高效监管模式

一是要大力推动海关与有条件的加工贸易企业和仓储企业联网管理, 实行 备料管理, 分段备案, 自动结转, 滚动核销, 联网核查 , 从整体上对企业的进出口活动进行一体化监管, 简化备案、报关、核销手续, 加快通关速度, 从根本上解决以虚拟合同为主的监管模式下难以适应现代化生产运营要求的矛盾。

二是把以合同为监管单元改为以生产企业为监管单元, 以保税区、出口加工区等封闭管理区域为管理单元的监管。针对我国加工贸易企业四处开花、守法经营意识淡薄、海关监管人力资源不足的现状, 从方便管理、规范管理和有效管理的角度出发, 让新增的加工贸易企业进入保税区和出口加工区, 通过逐步取消区外加工的优惠政策, 吸引区外企业自动入区。同时, 进一步明确、优化保税区(出口加工区) 的功能定位, 以增加、塑造保税区(出口加工区) 的比较政策优势。

三是推广对企业生产周期量和进出口总量施行总体控制的 大手册 监管模式。为解决企业手册办理周期长影响出口交货、单耗难以事先确定造成合同变更频繁以及手册之间串料和串手册进出口货物的弊病, 大手册 管理在企业提供经海关认可的担保或双方签订MOU 责任(协议) 书的基础上, 改革以合同为单元进行审批、备案和核销的管理, 实行以企业为单元、按时间段对进出口总量进行备案和核销的管理。

(二) 健全税收保障机制

保证金台账制度是目前最重要的加工贸易税收保障措施, 但从实际运作上看银行的介入并没有

第2卷第6期2004年6月经济与社会发展

ECONOM IC AND SOCIAL DEVELOPMENT VOL. 2No. 6JUN. 2004

我国加工贸易的发展与海关监管研究

尹学英

(华中科技大学经济学院, 湖北武汉430074)

[摘 要]文章通过回顾改革开放以来我国加工贸易的发展状况, 认为在加入WTO 后, 我国加工贸易海关监管面临新的挑战, 目前存在监管资源相对短缺、监管模式滞后、政策法规不健全、未形成有效的宏观管理机制、利用加工贸易渠道走私情况严重、海关监管风险大等问题, 从而提出有针对性的改革与完善加工贸易海关监管工作的建议。

[关键词]对外贸易; 加工贸易; 海关监管

[中图分类号]F752. 68 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2004) 06-0038-04 随着科学技术的进步、生产力的发展、流通的扩大和跨国公司的兴起, 世界范围内正在逐步实现各种生产要素的优化配置, 国际贸易方式也随之发生重大改变:由过去直接出口本国资源产品的方式逐渐向大量进口中间产品和原材料、然后加工制造成品出口的加工贸易方式转变。加工贸易逐渐成为世界各国参与国际分工的重要贸易方式, 在充分发挥各国比较优势、推动技术进步、促进产业升级以及扩大出口等方面起着越来越重要的作用。特别是发展中国家通过加工贸易方式, 积极吸收外资和引进国外先进技术、利用本身的有利条件和廉价劳动力, 大力发展出口加工工业。

加工贸易在我国经过20多年的发展, 其发展规模、水平和对经济的促进作用已今非昔比。我国加入WTO 后, 占据对外贸易半壁江山的加工贸易继续呈现快速发展趋势, 同时也出现了许多新情况、新变化, 对现行海关监管体制提出了许多新要求, 我们有必要对此给予应有的关注。

本文旨在通过探讨加工贸易的一般理论, 分析加工贸易海关监管中存在的问题, 就如何进一步完善加工贸易海关监管制度, 提高管理水平, 推动加

[收稿日期]2004-04-26

[作者简介]尹学英(1977 ) , 女, 广西玉林人, 华中科技大学经济学院硕士研究生, 研究方向:经济

学。

工贸易发展问题提出一些建议。

一、我国加工贸易发展情况概述

(一) 加工贸易的含义及特征

简单说, 加工贸易是指境内企业从境外进口原辅材料、零配件或零部件, 在境内加工成成品后复运出境销售的一种贸易方式。

我国的加工贸易具有以下三个方面的特征:1. 两头在外。加工贸易的首要的和基本的特征是其 两头在外 。即用以加工成品的全部或部分料件采购自境外, 而加工成品又销往境外。离开了这一基本特征, 加工贸易便不能成立。

2. 加工增值。企业对外签订加工贸易合同的目的在于通过加工使进口料件增值, 从中赚取差价。因此, 加工增值是加工贸易的一项重要特征。3. 料件保税。根据加工贸易 两头在外 的基本特征, 我国海关现行的法规对进口料件基本上实施保税监管。即对其进口料件实施海关监管下的暂缓缴纳进口税免受贸易管制的制度。料件的保税可以大大降低企业的运行成本, 增加出口成品的

竞争力, 但同时又对海关提出较高的监管要求。

(二) 我国加工贸易的发展阶段

我国加工贸易的发展大致经历了三个阶段。第一阶段:从1978年到1987年, 是我国加工贸易的起步阶段。1978年8月, 在广东省珠海签订了第一份来料加工合同, 从此拉开了我国加工贸易的序幕。次年, 国务院颁发了 以进养出试行办法 和 开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法 , 从政策上和法规上确认了这种新的贸易方式。这一阶段来料加工在加工贸易中占主导地位, 进料加工开始起步。加工贸易首先在广东、福建和上海等地开展, 是我国吸收外资的最早形式。一经出现, 就获得了迅速发展, 并逐步向内陆地区延伸。

这一阶段的加工贸易以简单、劳动密集型加工为主, 主要是服装、纺织、玩具、鞋帽、箱包等产品, 集中在广东、福建沿海地区。加工贸易主要是 三来一补 , 占全国外贸比重较小, 其进出口值占全国外贸进出口总值的比重从1981年的5. 6%逐步上升到1987年的23. 2%。

第二阶段:从1988年到1995年, 是我国加工贸易的快速发展阶段。80年代中后期, 国家实施 大进大出、两头在外 的发展战略, 尤其是1992年小平同志南巡讲话, 极大地促进了加工贸易的迅猛发展, 加工贸易进出口值占全国外贸进出口总值的比重急剧上升, 从1989年的32. 3%迅速提高到1995年的44%, 产业结构从简单劳动密集型向资金、技术密集型过渡。进料加工发展迅速, 逐步在加工贸易中居主导地位。1989年, 进料加工进出口值达192. 5亿美元, 首次超过来料加工。

1994年开始, 国家三次清理了减免税政策后, 一些不再享受减免税政策的产业开始转向运用保税政策(如养殖业) , 再次促进了加工贸易的发展, 并形成了全国加工贸易 漫山放羊 的格局。其间, 一些不法分子通过加工贸易渠道进行走私的违法活动日益猖獗, 一度严重干扰了国家正常的经济秩序, 破坏了加工贸易的健康发展。

第三阶段:1996年至今, 是我国加工贸易稳定发展的阶段。1996年7月和1999年10月, 国家针对加工贸易存在的问题, 先后实施了加工贸易银行保证金台账 空转 和 实转 制度、企业分类管理制度, 加工贸易步入稳定发展阶段。特别是 三资 企业迅速发展壮大, 进出口额超千万美元的大企业快

速增加。据统计, 2000年, 全国加工贸易进出口额超千万美元的企业有3377家, 占加工贸易企业总数的3. 6%, 但其进出口总值1838亿美元, 占加工贸易进出口总值的80%。其中, 高新技术和信息技术类产品增长尤为突出, 已形成了比较完整的生产链。1996年以后, 加工贸易进出口值均占当年对外贸易进出口总值的50%左右, 成为我国对外贸易的 半壁江山 。

二、加工贸易海关监管中存在的问题

(一) 海关监管面临的挑战

随着经济全球化的发展和深化, 全球范围内正在进行新一轮的产业结构调整, 加工贸易固有的特点促使其进一步成为很多国家参与国际分工的重要形式。在国际分工方面比较优势明显的我国, 由于拥有社会稳定、经济持续发展、劳动力素质较高和成本低廉等优势, 已成为全球利用外资最多的国家之一; 我国还同时成为最有吸引力的外商直接投资目的国 。在全球制造业首选投资国的效应下, 外资加速涌入我国, 全球500强企业中已有400多家落户我国, 在更大程度上带动世界制造产业转移, 使已经成为世界制造业重要生产车间的我国, 进一步成为世界制造业重要生产基地的趋势日益显现。中国入世首席谈判代表龙永图预言, 新型加工贸易将成为国际贸易的主流。可以预见, 在未来相当长的时间内, 我国加工贸易仍有极为广阔的发展空间, 而海关对加工贸易的监管也将面临前所未有的挑战:

1. 从产业角度看。根据世界贸易组织的规则, 我国政府承诺逐步降低关税, 并对外商投资企业的内外销比例不再作限制。在世界各主要经济体中, 我国经济长期稳定高速发展, 一支独秀、商机无限, 她对世界的吸引力不仅体现在逐步成为世界制造业基地的过程中, 更重要的是体现在逐步成为世界市场日益重要的组成部分 , 作为全球发展潜力最大的市场让全世界垂涎。外商的投资取向将发生根本性的改变, 从以前比较注重利用廉价生产成本, 转向更多地开拓庞大的国内市场, 外商投资企业先以加工贸易方式进口料件再内销成品的规模会不断扩大。与此形成鲜明对照的是, 加工贸易大量进口料件对国产料件及半成品的需求未能有效

来源于世界著名的管理顾问科尔尼公司2002年公布的外国直接投资信心指数调查结果。 见 远东经济评论 2003年5月18日的报道。

拉动, 而加工成品内销比例扩大, 外国企业占领国内市场的份额将有可能进一步扩大, 入世效应在未来1~3年的逐步凸现将可能使国内相关产业受到更大的冲击, 国内产业要求海关限制进口、加强监管、控制内销、打击加工贸易渠道走私的呼声将更加高涨, 海关的监管任务会更加繁重。

2. 从财税角度来看。由于履行入世承诺, 我国关税税率逐年实行实质性大幅度下降, 将不可避免地对海关税收产生重大影响, 加之各种不确定因素的存在, 税收形势无法盲目乐观。在相当长时期内, 关税财政作用仍非常显著的我国, 海关税收压力明显很大, 对占全国外贸进出口 半壁江山 的加工贸易的监管, 将面临更大压力:既要加强监管, 防止加工贸易渠道税收的 跑、冒、滴、漏 ; 又要从加工贸易渠道多补税, 为国家税收增长作贡献。

3. 从外贸角度看。海关要简化手续, 千方百计支持扩大外贸出口。近几年来, 加工贸易出口值已占外贸出口总值的55%以上。随着加工贸易的快速发展, 加工的深度、广度不断延伸, 在管理信息化、销售国际化、产品个性化、交货快速化的市场竞争环境中, 现行的外经贸主管部门审批合同、中国银行设立台账、海关备案核销的监管模式, 使得各管理部门和企业都疲于应付, 妨碍了政府管理效能的提高和企业的正常发展。改革原有管理模式、简化审批手续、提高通关效率的呼声十分强烈, 业务量大、进出口频繁的IT 企业呼声尤为强烈。

(二) 我国加工贸易海关监管中存在的问题

1. 海关加工贸易监管资源相对短缺, 人力资源明显不足。据统计, 2002年全国在海关注册的加工贸易企业近10万家, 绝大部分处于 漫山放羊 的开放式管理状态, 备案加工贸易合同80万份, 变更合同约100万份, 加工商品种类涉及21大类相关产业。而全国海关从事加工贸易监管的人员仅3600多人, 监管主体和监管客体之间力量悬殊。在现行加工贸易管理模式下, 其中80%的人员不得不忙于备案、变更、核销等手续性室内单证作业, 余下的20%的保税监管人员仅700多人, 根本无法对分布在10万多家加工企业、每天进行加工生产的各类保税货物在各个生产流通环节进行有效监管。有的海关人均年加班100个工作日, 仍难以应付不断增长的工作量, 实际监管不到位的情况难以避免。

2. 加工贸易监管模式相对滞后, 难以适应当前加工贸易的多样性和复杂性。随着经济全球化进程的加快和国内加工贸易的快速发展, 加工的品种越来越多, 工序越来越细, 技术含量越来越高, 在我国使用20多年的手册监管模式越来越显得滞后, 难以适应加工贸易的多样性和复杂性。尤其是随着世界悄然进入 e 时代, 现代企业如IT 企业等新的生产交易模式如 备料生产 、 零库存, 负产量 、 先接单, 后生产 等的出现, 与传统加工贸易监管模式的要求大相径庭, 海关监管难以满足新形势发展的需要。海关理论上按加工贸易合同管理, 实际上所谓的合同备案都是虚拟合同备案。因市场变化和产品更新需要, 企业需对备案手册频繁变更, 而这种变更均涉及经贸委、海关、银行等部门的审核批准, 交货期短的合同根本无法履行。一些企业不得不把短期交货的订单放到新加坡、马来西亚等国家, 因此严重影响了企业的国际竞争力, 制约了企业的发展。而且, 传统模式也使海关监管资源配置不合理, 使海关有限的人力资源往往消耗在批单、签字、盖章、计算等室内单证作业上, 难以抽调足够的人力实行中期核查、下厂核销等重点监管。3. 政策法规不健全, 国家尚未形成有效的宏观管理机制。我国现有的加工贸易政策和管理办法基本上是在计划经济体制下制定的, 随着改革开放的深入, 现有的管理办法已经不能适应社会主义市场经济体制的需要。一些政策的制定缺乏充分的调查研究和严格的论证、试点, 不少政策只是对某个局部问题进行修补, 政策法规随意性大、连贯性欠缺、稳定性差, 因而在执行上难免出现捉襟见肘、顾此失彼的现象, 这样自然增加了管理的难度。而且加工贸易的管理涉及外经贸、海关、税务等行政管理部门, 由于各部门职责不同、角度不一, 没有统一的协调机制, 在很大程度上制约了加工贸易的发展, 客观上也增加了加工贸易管理的难度。

4. 利用加工贸易渠道走私情况依然严重, 海关监管风险大。由于加工贸易进口商品与一般贸易进口商品存在较大的税负差异, 不法分子便通过高报消耗定额, 虚报品名、规格、数量, 进口以多报少、出口以少报多等手段进行走私漏税, 造成国家税收大量流失, 国内市场和部分产业受到冲击。2000年全国海关共查获加工贸易渠道走私案件752起、案值25. 4亿元, 分别占全部走私案件数的7%和案值的42%。2002年加工贸易进口料件的保税税款金额达2611亿元人民币, 而据中国银行提供的数据, 同期保证金台账实转金额只有30亿元, 仅占保税税额的1%强。2003年加工贸易进口保税货物4128亿美元, 按22. 96%的综合税率计算, 保税税款7838亿元人民币, 超过当年海关税收总和

(3711.57亿元) 。在国家的税收保全机制很不完善的情况下, 如何确保这些保税进口料件加工后复出口而不擅自内销? 海关监管难度之大、风险之高可想而知。

从根本上解决加工贸易税收风险问题。目前, 对A

类企业和非限制类商品而言, 空转的台账形同虚设; 对B 类企业只收取相当于税款50%的保证金; 对C 类企业虽然征收相当于全额税款的保证金, 但这类企业为数极少。由于A 、B 类企业占绝大多数, 且限制类商品的种类很少, 通过台账收取的税款保证金只占很小比重, 所以台账制度对税收保障的实际作用不大。应采取以下做法:一是对流于形式且增加加工贸易企业手续负担的 空转 做法取消, 对实行 实转 的企业和限制类行业制定细化标准, 科学分类。二是健全动态管理的加工贸易企业档案数据库、单耗库、风险分析监控系统等, 建立企业风险管理和分析平台, 完善风险分析和评估制度, 海关根据风险评估结果, 对信誉等级高的加工贸易企业收取较低的税款保证金, 对信誉等级低的企业征收较高直至全额税款保证金, 增加守法收益, 加大违法成本, 真正体现出守法便利的原则。

(三) 完善法规, 推进加工贸易的法制化管理一是要建立一套加工贸易管理的主体法规。可以考虑以国办发 1999 35号文为主线出台一部具有权威性的 加工贸易管理条例 , 以立法的形式确立加工贸易企业的权利与责任以及与管理机关的权利、义务关系, 为加工贸易的规范管理提供法律依据和执法条件。

二是要加大加工贸易生产经营的法律责任。根据 中华人民共和国海关法 和 中华人民共和国刑法 等主要法律, 结合加工贸易走私违规的性质、种类、方式, 从走私罪和行政处罚两个层面制定具体规定和罚则, 促使加工贸易从行政手段管理向法律手段管理的转变, 提高法制管理的威慑力。同时, 优化加工贸易企业公平竞争、自我发展的法律环境, 促进加工贸易规范、有序地发展。

[参考文献]

[1]邵祥林, 王玉梁. 未来国际贸易主流 加工贸

易(理论、实务与法规) [M ].北京:对外经济贸易大学出版社, 2001.

[2]张荐华, 施本植. 国际贸易理论与政策[M ].北

京:经济科学出版社, 1998.

[3]邹志武. 当前海关工作中应注意处理的六个关

系[J]. 深关政研, 2003, (16).

[责任编辑:皓 生]

三、改革与完善海关监管工作的建议

加工贸易经过20多年的发展, 产业结构和商品种类都发生了很大变化。目前来华投资的跨国公司逐步增多, 高新技术产业发展迅速。以合同为监管单元分手册进出的传统加工贸易管理方式, 显然已不能适应新时期加工贸易的发展要求, 加工贸易管理改革已经提上日程。

(一) 建立和推广高效监管模式

一是要大力推动海关与有条件的加工贸易企业和仓储企业联网管理, 实行 备料管理, 分段备案, 自动结转, 滚动核销, 联网核查 , 从整体上对企业的进出口活动进行一体化监管, 简化备案、报关、核销手续, 加快通关速度, 从根本上解决以虚拟合同为主的监管模式下难以适应现代化生产运营要求的矛盾。

二是把以合同为监管单元改为以生产企业为监管单元, 以保税区、出口加工区等封闭管理区域为管理单元的监管。针对我国加工贸易企业四处开花、守法经营意识淡薄、海关监管人力资源不足的现状, 从方便管理、规范管理和有效管理的角度出发, 让新增的加工贸易企业进入保税区和出口加工区, 通过逐步取消区外加工的优惠政策, 吸引区外企业自动入区。同时, 进一步明确、优化保税区(出口加工区) 的功能定位, 以增加、塑造保税区(出口加工区) 的比较政策优势。

三是推广对企业生产周期量和进出口总量施行总体控制的 大手册 监管模式。为解决企业手册办理周期长影响出口交货、单耗难以事先确定造成合同变更频繁以及手册之间串料和串手册进出口货物的弊病, 大手册 管理在企业提供经海关认可的担保或双方签订MOU 责任(协议) 书的基础上, 改革以合同为单元进行审批、备案和核销的管理, 实行以企业为单元、按时间段对进出口总量进行备案和核销的管理。

(二) 健全税收保障机制

保证金台账制度是目前最重要的加工贸易税收保障措施, 但从实际运作上看银行的介入并没有


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