以转职能为核心的行政体制改革：难度与趋势
2013-11-04 15:34 来源：文汇报 我有话说有5人参与
“内涵式改革”的六大举措
以转变政府职能为核心的行政体制改革正在中国启动，未来改革目标主要有两个：一个是到2020年建立起有中国特色的行政管理体制；二是建设服务型政府。党的十八大第一次对服务型政府的内涵做了清晰的界定：这就是“职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。中国把建设服务型政府最终落脚点定在人民满意上，人民是不是满意是我们评判服务型政府建设的最重标准，这是有重要政治内涵的。
从未来行政体制改革的重点来看，我们确立以转变政府职能为核心的政府改革框架，转变政府职能无疑成为改革的重中之重。为了加快政府职能转变步伐，这次国务院的改革方案中确立的六大举措，都是有很具体的改革选项和操作路径的，这与过去行政体制改革虽强调转变政府职能但很多情况下将之虚化形成了很大差别。这次行政改革之所以被看作“内涵式改革”，也主要指这一点。所谓内涵式改革说到底就是抓住了转变政府职能这个“牛鼻子”。
为了实现政府职能转变我们采取六大举措：一是政府向市场放权，也就是通过政府向市场放权进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用；二是政府向社会放权，进一步发挥社会组织、民间组织在社会事业管理中的作用；三是中央政府向地方政府放权；四是要优化政府职能配置，要按照一件事情由一个部门来管理这样一种原则，重新理顺每一个政府部门内部的职责权限，包括部门和部门之间要建立权责清晰的责任体系；五是加强政府的宏观调控；六是构建政府基础性制度，提高依法行政的水平。包括建立不动产登记制，公民代码制，组织机构代码制等三大基础制度。通过这六大举措来推进政府职能转变，把政府职能真正转向营造良好外部环境，提供优质公共服务，保障社会公平正义上面来。
推进改革的四个难点
当然，在推进这轮行政体制改革中，我们也应清晰地看到转变政府职能的艰难性。我认为就现在来看，我们在转变政府职能中如果不解决四个问题的话，转变政府职能这个核心未必能够到位。所以认真研究转变政府职能、推进改革的难点重点、特别是阻力，就显得尤为重要。从目前的实际情况看，有四个难点值得重视：
第一个难点是理念。现在全国有708万公务员，这些公务人员有没有正确的理想价值，对这次改革的贯彻实施至关重要。在笔者看来，至少有三个方面的公共治理理念需要重新认识：
一是政府不是社会财富创造的主体，政府是营造环境的主体，只有企业和公民个人才是社会财富创造的主体。如果我们政府官员不能按照这样的角色定位政府的公共治理活动，就会出现大量越位和错位现象。二是政府的权力受到严格的法律限制，法律不授权政府无职权。如果我们的政府官员没有这样清晰的法律意识，就可能出现权力滥用甚至与民争利的现象。所以说政府的权力和公民的权利在法律条文上是相反的。在法律条文里，规定老百姓都是不能做什么，但规定政府就是只能做什么，也就是说法律没有规定政府能够做的，政府都不能做，都做就可能出现越位错位的问题。三是我们要建设的服务型政府，说到底这是一个以公众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。
第二个难点是审批制度改革能不能到位。如果说行政审批制度改革不能到位，或走了过场，我想我们很多改革内容都难以落到实处的。
第三个难点是政府部门利益能不能得到有效的遏制。中国一些政府机构现在出现了明显的权力部门化、部门利益化、利益个人化的现象，所以部门利益如果得不到有效控制，转变职能转变、行政审批制度改革等都可能落空。
第四个难点是政府自身改革问题。比如说公开性、透明度问题，“三公消费”的有效遏制问题、权力滥用和腐败问题以及行政管理费用的有效遏制问题等。对于政府存在的这些公众普遍关注的问题，过去也有过很多改革，但成效都不尽如人意。因此，没有壮士断腕的决心和勇气，改革很难有实质性进展。
改革的内在逻辑在变化
从这个意义上说，中国改革的内在逻辑正在发生变化。从改革发展趋势来看，过去我们以经济体制改革带动其他改革，现在，以政府为重点的行政体制改革已成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点：通过深化行政体制改革，在后端，可以带动经济体制进入关键领域的改革，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度；而前端则促进政治要素改革，如反腐败的深入，司法公平、从严治党、转变作风等，也离不开政府自身改革的深入。
所以说中国的改革进入深水区，要啃硬骨头，不仅仅指经济领域，也包括行政领域；说我们要准备付出改革的成本，改革没有坦途，不仅仅指经济层面，也包括行政层面乃至政治层面。正是从这个意义上说，十八届三中全会不仅有可能成为中国二次改革的起步象征，而且对未来中国的发展必将产生深远影响。在这个过程中，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的成败，必将对整个改革的进程产生决定性作用。
（作者为国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会副会长，国家信息化专家咨询委员会委员，北京大学政府管理学院博士生导师 汪玉凯）
[责任编辑:刘冰雅]
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以转职能为核心的行政体制改革：难度与趋势
2013-11-04 15:34 来源：文汇报 我有话说有5人参与
“内涵式改革”的六大举措
以转变政府职能为核心的行政体制改革正在中国启动，未来改革目标主要有两个：一个是到2020年建立起有中国特色的行政管理体制；二是建设服务型政府。党的十八大第一次对服务型政府的内涵做了清晰的界定：这就是“职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。中国把建设服务型政府最终落脚点定在人民满意上，人民是不是满意是我们评判服务型政府建设的最重标准，这是有重要政治内涵的。
从未来行政体制改革的重点来看，我们确立以转变政府职能为核心的政府改革框架，转变政府职能无疑成为改革的重中之重。为了加快政府职能转变步伐，这次国务院的改革方案中确立的六大举措，都是有很具体的改革选项和操作路径的，这与过去行政体制改革虽强调转变政府职能但很多情况下将之虚化形成了很大差别。这次行政改革之所以被看作“内涵式改革”，也主要指这一点。所谓内涵式改革说到底就是抓住了转变政府职能这个“牛鼻子”。
为了实现政府职能转变我们采取六大举措：一是政府向市场放权，也就是通过政府向市场放权进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用；二是政府向社会放权，进一步发挥社会组织、民间组织在社会事业管理中的作用；三是中央政府向地方政府放权；四是要优化政府职能配置，要按照一件事情由一个部门来管理这样一种原则，重新理顺每一个政府部门内部的职责权限，包括部门和部门之间要建立权责清晰的责任体系；五是加强政府的宏观调控；六是构建政府基础性制度，提高依法行政的水平。包括建立不动产登记制，公民代码制，组织机构代码制等三大基础制度。通过这六大举措来推进政府职能转变，把政府职能真正转向营造良好外部环境，提供优质公共服务，保障社会公平正义上面来。
推进改革的四个难点
当然，在推进这轮行政体制改革中，我们也应清晰地看到转变政府职能的艰难性。我认为就现在来看，我们在转变政府职能中如果不解决四个问题的话，转变政府职能这个核心未必能够到位。所以认真研究转变政府职能、推进改革的难点重点、特别是阻力，就显得尤为重要。从目前的实际情况看，有四个难点值得重视：
第一个难点是理念。现在全国有708万公务员，这些公务人员有没有正确的理想价值，对这次改革的贯彻实施至关重要。在笔者看来，至少有三个方面的公共治理理念需要重新认识：
一是政府不是社会财富创造的主体，政府是营造环境的主体，只有企业和公民个人才是社会财富创造的主体。如果我们政府官员不能按照这样的角色定位政府的公共治理活动，就会出现大量越位和错位现象。二是政府的权力受到严格的法律限制，法律不授权政府无职权。如果我们的政府官员没有这样清晰的法律意识，就可能出现权力滥用甚至与民争利的现象。所以说政府的权力和公民的权利在法律条文上是相反的。在法律条文里，规定老百姓都是不能做什么，但规定政府就是只能做什么，也就是说法律没有规定政府能够做的，政府都不能做，都做就可能出现越位错位的问题。三是我们要建设的服务型政府，说到底这是一个以公众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。
第二个难点是审批制度改革能不能到位。如果说行政审批制度改革不能到位，或走了过场，我想我们很多改革内容都难以落到实处的。
第三个难点是政府部门利益能不能得到有效的遏制。中国一些政府机构现在出现了明显的权力部门化、部门利益化、利益个人化的现象，所以部门利益如果得不到有效控制，转变职能转变、行政审批制度改革等都可能落空。
第四个难点是政府自身改革问题。比如说公开性、透明度问题，“三公消费”的有效遏制问题、权力滥用和腐败问题以及行政管理费用的有效遏制问题等。对于政府存在的这些公众普遍关注的问题，过去也有过很多改革，但成效都不尽如人意。因此，没有壮士断腕的决心和勇气，改革很难有实质性进展。
改革的内在逻辑在变化
从这个意义上说，中国改革的内在逻辑正在发生变化。从改革发展趋势来看，过去我们以经济体制改革带动其他改革，现在，以政府为重点的行政体制改革已成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点：通过深化行政体制改革，在后端，可以带动经济体制进入关键领域的改革，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度；而前端则促进政治要素改革，如反腐败的深入，司法公平、从严治党、转变作风等，也离不开政府自身改革的深入。
所以说中国的改革进入深水区，要啃硬骨头，不仅仅指经济领域，也包括行政领域；说我们要准备付出改革的成本，改革没有坦途，不仅仅指经济层面，也包括行政层面乃至政治层面。正是从这个意义上说，十八届三中全会不仅有可能成为中国二次改革的起步象征，而且对未来中国的发展必将产生深远影响。在这个过程中，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的成败，必将对整个改革的进程产生决定性作用。
（作者为国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会副会长，国家信息化专家咨询委员会委员，北京大学政府管理学院博士生导师 汪玉凯）
[责任编辑:刘冰雅]
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