郡与县的区别--史论县域15

如果判断不错的话,郡比县小,便是理所当然的事情了。史书上确有记载,除了有些地方存在“一乡百县,一县四郡”的情形之外,晋定公十九年(前493年),赵简子率师伐齐,战前在誓辞中承诺说:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡,士田十万”。因此,我们可以凭直观感觉,当时晋郡的政治地位与经济价值肯定不如一个县。这里既有某些郡的面积本来就很小的因素,但也不完全都是郡域面积小的缘故。我在上面刚刚讲过,从春秋战国整个形势来看,郡制的创设与县制不同,最初不主要是作为国土区划的行政管理单位来考虑的,而是特别针对边境地区的军事斗争的需要来设置的,在很大程度上承负着保卫国土的军事责任。

由于郡制的创立,多在边地近敌之处,具有我们今天所谓的战区或军区的性质。镇守这个军区的首长,一般都由那些比县级地方行政长官的官阶高的军事指挥员即武将来担任。如魏文侯“以吴起善用兵,……乃以为西河(郡)守,以拒秦、韩。”为巩固国防和打胜仗的需要,朝廷往往会采取某些特殊的军事与行政政策,包括授与这些“郡守”们节制周边县域文武官员、统一调度县域人、财、物以便宜行事的权力,这当然是一个实事求是的正确决策。因此,郡守比县令的资历深、官阶高、权力大,加之有国君的授权,指挥本地那些文官出身的小小县令,应该是一个符合逻辑而极其正常的现象。这也为后来郡管县的体制机制的形成奠定了思想上、行为上的合法基础。

到了战国后期,随着疆土面积的不断扩大,县域设置的数量慢慢增多,几个“巨无霸”型的诸候国在交通、通讯等条件十分落后的情况下,觉得对很多行政事务的管理无法“一竿子”直接捅到县一级,必须考虑在从中央到县域中间增设一级行政区划和管理层次,以利及时而有效地指导并监督周边各县的行政执法活动。于是,从战国后期起,晋、秦、楚等国都先后采用了这种“以郡管县”的体制机制,效果显然很好。根据我对《战国策》中许多情况的分析,这一时期的郡,管辖的行政区划已经确定,管理职能已经普遍明晰,并且与县制相配套,逐渐形成郡、县两级地方行政管理层级的制度格局。

由以上论述可以清楚地看到,郡也好,县也好,本质上都是中央集权体制下由中央政府直接领导下的两个不同层级的地方政府。郡县制的“横空出世”与逐渐成型,不仅仅只是对传统分封制的否定,而且更是春秋战国到秦汉时期人们在社会政治管理体制与运行机制上的一次极其重大的改革创新。

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如果判断不错的话,郡比县小,便是理所当然的事情了。史书上确有记载,除了有些地方存在“一乡百县,一县四郡”的情形之外,晋定公十九年(前493年),赵简子率师伐齐,战前在誓辞中承诺说:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡,士田十万”。因此,我们可以凭直观感觉,当时晋郡的政治地位与经济价值肯定不如一个县。这里既有某些郡的面积本来就很小的因素,但也不完全都是郡域面积小的缘故。我在上面刚刚讲过,从春秋战国整个形势来看,郡制的创设与县制不同,最初不主要是作为国土区划的行政管理单位来考虑的,而是特别针对边境地区的军事斗争的需要来设置的,在很大程度上承负着保卫国土的军事责任。

由于郡制的创立,多在边地近敌之处,具有我们今天所谓的战区或军区的性质。镇守这个军区的首长,一般都由那些比县级地方行政长官的官阶高的军事指挥员即武将来担任。如魏文侯“以吴起善用兵,……乃以为西河(郡)守,以拒秦、韩。”为巩固国防和打胜仗的需要,朝廷往往会采取某些特殊的军事与行政政策,包括授与这些“郡守”们节制周边县域文武官员、统一调度县域人、财、物以便宜行事的权力,这当然是一个实事求是的正确决策。因此,郡守比县令的资历深、官阶高、权力大,加之有国君的授权,指挥本地那些文官出身的小小县令,应该是一个符合逻辑而极其正常的现象。这也为后来郡管县的体制机制的形成奠定了思想上、行为上的合法基础。

到了战国后期,随着疆土面积的不断扩大,县域设置的数量慢慢增多,几个“巨无霸”型的诸候国在交通、通讯等条件十分落后的情况下,觉得对很多行政事务的管理无法“一竿子”直接捅到县一级,必须考虑在从中央到县域中间增设一级行政区划和管理层次,以利及时而有效地指导并监督周边各县的行政执法活动。于是,从战国后期起,晋、秦、楚等国都先后采用了这种“以郡管县”的体制机制,效果显然很好。根据我对《战国策》中许多情况的分析,这一时期的郡,管辖的行政区划已经确定,管理职能已经普遍明晰,并且与县制相配套,逐渐形成郡、县两级地方行政管理层级的制度格局。

由以上论述可以清楚地看到,郡也好,县也好,本质上都是中央集权体制下由中央政府直接领导下的两个不同层级的地方政府。郡县制的“横空出世”与逐渐成型,不仅仅只是对传统分封制的否定,而且更是春秋战国到秦汉时期人们在社会政治管理体制与运行机制上的一次极其重大的改革创新。

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