村民自治的难点及对策
西板乡人大副主席 杨显志
我国的村民自治是在近二十年特别是《村民委员会组织法》颁布以来才逐渐推广和完善起来的，是与我国依法治国方略的实施和市场经济体制改革相适应的农村基层管理制度。村民自治作为新的管理体制和模式，也是随着农村的经济发展、农民综合素质的不断提高而推进的，实行村民自治具有扩大基层民主，密切党群干群关系，促进农村改革、发展与稳定的重大意义。村民自治在法律上已有明确的地位，现实生活中已经得到逐步的贯彻实施，但是在农村的实际工作当中还存在一些难点，给农村基层干部的工作带来了阻碍和困惑。
一、村民自治的难点
1、依法选举操作难。一是当选人的素质难保证。《村民委员会组织法》规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。《村民委员会选举办法》规定：“选民应当推选遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、具有一定文化水平、热心为村民服务的选民为村民委员会成员候选人。”这两条规定对候选人的标准都比较宽，不够细化，与当前党的选人用人制度不相适应。如没有明确的年龄限制、文化要求、遵纪守法的标准，也没有授权给乡镇制定细则，特别是没有规定不符合要求的人被选上后的具体办法。二是
最佳人选难选进。首先难以保证坚持原则、工作责任心强的干部当选。这些干部在工作中难免会得罪部分干部及村民，一些干部及村民往往持报复的心理不选这些村干部，对这些干部的工作积极性造成很大的打击。其次是村级后备干部难选上。后备干部往往文化较高、年纪较轻，但经验不足，村民一般不轻易选他们，后备干部得不到实践的锻炼。三是宗族派性难避免。在长期居住和生活的过程中，因相邻关系而产生的财产权益纠纷屡屡发生。对此目前既缺乏系统的法律法规制度规范又缺乏财力和手段的配合，导致地方基层政权管理乏力，对一些矛盾纠纷难以解决，从而逐步形成以家族或利益为中心的派性，来维护自己的利益，进而寻求合法的权力手段（当村干部）来为家族谋取更大的利益。四是违法行为难界定。在村委换届当中，部分候选人存在上门拉票、许愿但又没有用钱物进行贿选的行为，群众反映强烈，但在法律上对这种行为又无法界定处理。
2、集体事业创办难。兴办和管理本村的公共事务和公益事业是村民自治的重要内容，是实现农村健康发展的有力保障。但目前村民委员会在壮大集体经济和兴办公益事业中碰到了许多困难：一是村民代表或村民会议的决议难实施。按照《村民委员会组织法》的规定，许多重大的村务必须由村民代表或村民会议讨论形成决议后，由村民委员会组织实施，村民必须自觉执行，但是在实施村民会议决议时总有部分村民是反对或不支持的，尽管村干部对这些村民做了大量的思想工作但仍无效果，影响了村务的正常开展，损害了全
体村民的利益。对这种情况法律上没有作出规定如何处理，造成了目前农村普遍存在的“少数人说了算”的坏现象。二是集体经济难壮大。目前全社会的集体观念淡化，对集体的事业不支持，一方面，如前所述正常的收入不能筹集到位，中央政策对筹资项目进行了严格的控制，集体的收入大大减少；另一方面，集体负担难减轻，事实上目前中央减轻了农民的负担，但是村集体的负担并没减少，使村集体经济日趋薄弱。同时在农村大部分优秀村民都外出打工或创业，缺少有经济头脑的经营人才为集体谋利益。
3、民主管理实现难。民主管理是全体村民对全村的事务按少数服从多数的原则进行管理，它的载体是村民自治章程或村规民约，它的原则是少数服从多数，但这在当前的农村基层中也碰到了几个难点。一是民主决策和民主议事难执行。按照有关规定，有大部分村务需经村民会议讨论，方可办理。但是在实际工作中大部分内容都没有进行讨论，仍然是村两委决定，最多是党员骨干讨论决定。原因是多方面的：有的是村党支部只对上负责，缺乏民主；有的是村干部对村民自治内容不了解；有些是由于村班子不团结，派性严重，村民会议或村民代表会议开不成、开不成功，就干脆不开。二是村规民约难实施。村规民约涉及农村的大大小小事务，面广又非常具体，村民委员会一般都疲于应付。更重要的是虽然有违犯村规民约的处理规定，但多以思想教育为主，缺乏有效的制裁手段予以保障，其作用受到人们的怀疑，成了纸上谈兵。
二、原因分析
在村民自治实际实施过程中存在以上的难点，我认为主要存在以下几个原因：
1、认识、观念不到位。一是部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。二是村委会成员及村民几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。
2、法律配套措施未跟上。《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致、可操作的统一的具体规范。地方出台的实施办法也缺乏内在的科学性和合理性，特别是对当前农村的具体实际情况只是作出了原则性的规定，没有作出合理可操作的规定，对一些关键的问题或没明确或不符农村当前发展的现状，村级组织执行有关法律制度时缺乏有效的法律制度支持，如村民委员会选举制度、村民代表会议制度、村规民约的制定和实施、一事一议制度等都存在制度缺陷和强制力的支持。
3、人员素质较低。农村大部分干部年龄偏大，这些人虽然有丰富的农村工作经验和处理实际问题的能力，但是进取心不强，学习的积极性不高，对新时期的各项政策和知识的变化难以适应。优秀的青年大多外出打工或创业，经过选举产生的村委会组成人员，其中一部分年老体弱，文化水平
偏低且平时又不注重学习，开拓创新能力不强，往往充当“老好人”。还有的是靠宗族宗派关系、贿选等手段而当选为村委会主任的，干群关系比较紧张，容易造成村两委班子不团结，村民自治成为一句空话。
三、对策与措施
1、提高认识，加强对村民自治的认识。基层干部要正确理解村民自治的含义，切实转变自已的思想和观念，自觉转变工作方式、方法，要主动将权利还给农民，让农民参与民主治村，焕发农民当家作主的热情，变村务少数村干部督办为农民大多数人帮助办的局面。
2、选准载体，深化“五五”普法教育和公民道德教育。农村的法制教育是提高农民法律素质，推进村民自治进程的基础性工作。要将《组织法》的宣传和普及作为“五五”普法教育的重要内容，要结合当前的公民道德教育，多形式、多渠道的进行宣传，提高广大村民的法制观念。村干部要带头学法，学习党和国家在农村的政策和法律法规，要将学习法律法规知识情况作为考核干部的一项内容，督促村干部自觉学习政策和法律。
在宣传教育村民依法行使权力的同时，也必须加强村民集体观念和义务责任的教育，逐步消除村民只讲权利不尽义务的现象，强化村民依法依规办事的意识，以利村民自治的顺利推进。面对农村村民法制意识淡薄的情况，可以利用法院审理农村具有普遍性的案件到农村现场公开审理和判决，既方便了群众，又对其他村民进行了生动的法制教育。在学
校里也可以对小学、初中、高中的学生分阶段的进行法制教育，以从小培养他们法制的意识和素质，为以后的村民自治培养人才打下基础。
村干部还要利用学到的法律来开展工作，培养依法办事、依法管理村务的能力，对一些有利于村民的实事、好事，也要通过合法的程序，让全体村民或村民代表来民主决策，确保把实事办实、好事办好。
3、完善法律制度，提高法律制度的可操作性。法律制度是村民自治的依据，是推进村民自治工作的硬件，必须对村民自治中有关“四个民主”的法律制度进行完善，提高其科学性和可操作性。
一是完善法律及配套措施。首先要进一步完善村民选举制度，村民选举制度是村民自治的有关法律制度中较为完善的，但是村民选举制度的某些方面还需要细化，与当前党的选拔任用政策相配套，以防止在实际的运用中产生争议。目前广大农村虽然制定了村规民约，明确了村民的权利和义务，但对村民拒不履行义务的情况，乡村干部对此无可奈何，致使农村少数的“耍赖者”以种种的理由不尽义务，带来负面影响。因此，法律上要对村规民约的实施提供支持，对村委会不按村规民约办事、村民不履行法定的义务等情况如何处理进行明确和规范。
二是规范各项制度。实行村民自治必须上有法律保障，下有制度规范，使村级的一系列制度相互衔接，相互配套。首先要完善村民自治章程和村规民约。根据法律法规的规
定，结合本村的实际，对村民的权利和义务，村级各类组织间的工作程序、经济管理、规划建设、社会治安、村民风俗、婚姻家庭、计划生育、环境卫生等方面的内容进行规范。其次要健全村务、财务公开管理制度。要按上级有关规定认真抓好落实，要充分发挥村民主理财小组的作用，对需要公开的内容进行事前的审核监督，不符合要求的要提出意见，要求改正，做到真公开、常公开。第三要规范民主监督评议制度。要充分发挥村务监督小组作用，对村委会履行职权的过程进行全程监督，并拥有建议权、纠正权、评议权，以增强村干部的工作责任心，提高村干部依法治村的积极性。
4、深化体制改革，理顺各方面的关系。乡镇、村党支部与村委会的关系是村民自治的外部环境，决定着村民自治的进程。
一是要理顺乡村的关系。要完善乡镇人民代表大会制度，提高代表的素质，增强代表参政议政的水平，参与乡镇工作的民主决策和民主监督。对乡镇的管理体制要进行改革，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。要建立乡镇对村委会的指导监督制度，变事后监督为主为事前监督为主，变更多的行政干预为更多的行政司法监督，使乡镇对村委会的指导规范化、制度化。村委会也要根据法律制度的规定，主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇布置的各项任务。
二是协调好村党支部与村委会的关系。村党支部对村委会
起领导作用，主要是监督村委会贯彻执行党和国家的政策，提出村工作计划并通过村民代表会议形成决议，监督村委会落实，同时，对村委会成员的行为进行监督。但是村党支部不能代替村委会，要改变以前“书记说了算”的领导方式和工作方法，积极支持村委会开展村民自治。农村党员要积极地参与村委会的选举，以实际行动贯彻党的政策和村委会的职责。村委会要自觉地服从村党支部的领导，执行村党支部的决定，并向村党支部汇报工作。村党支部与村委会要明确职责分工，建立相互约束机制，形成工作合力，共同推进村民自治。
村民自治的难点及对策
西板乡人大副主席 杨显志
我国的村民自治是在近二十年特别是《村民委员会组织法》颁布以来才逐渐推广和完善起来的，是与我国依法治国方略的实施和市场经济体制改革相适应的农村基层管理制度。村民自治作为新的管理体制和模式，也是随着农村的经济发展、农民综合素质的不断提高而推进的，实行村民自治具有扩大基层民主，密切党群干群关系，促进农村改革、发展与稳定的重大意义。村民自治在法律上已有明确的地位，现实生活中已经得到逐步的贯彻实施，但是在农村的实际工作当中还存在一些难点，给农村基层干部的工作带来了阻碍和困惑。
一、村民自治的难点
1、依法选举操作难。一是当选人的素质难保证。《村民委员会组织法》规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。《村民委员会选举办法》规定：“选民应当推选遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、具有一定文化水平、热心为村民服务的选民为村民委员会成员候选人。”这两条规定对候选人的标准都比较宽，不够细化，与当前党的选人用人制度不相适应。如没有明确的年龄限制、文化要求、遵纪守法的标准，也没有授权给乡镇制定细则，特别是没有规定不符合要求的人被选上后的具体办法。二是
最佳人选难选进。首先难以保证坚持原则、工作责任心强的干部当选。这些干部在工作中难免会得罪部分干部及村民，一些干部及村民往往持报复的心理不选这些村干部，对这些干部的工作积极性造成很大的打击。其次是村级后备干部难选上。后备干部往往文化较高、年纪较轻，但经验不足，村民一般不轻易选他们，后备干部得不到实践的锻炼。三是宗族派性难避免。在长期居住和生活的过程中，因相邻关系而产生的财产权益纠纷屡屡发生。对此目前既缺乏系统的法律法规制度规范又缺乏财力和手段的配合，导致地方基层政权管理乏力，对一些矛盾纠纷难以解决，从而逐步形成以家族或利益为中心的派性，来维护自己的利益，进而寻求合法的权力手段（当村干部）来为家族谋取更大的利益。四是违法行为难界定。在村委换届当中，部分候选人存在上门拉票、许愿但又没有用钱物进行贿选的行为，群众反映强烈，但在法律上对这种行为又无法界定处理。
2、集体事业创办难。兴办和管理本村的公共事务和公益事业是村民自治的重要内容，是实现农村健康发展的有力保障。但目前村民委员会在壮大集体经济和兴办公益事业中碰到了许多困难：一是村民代表或村民会议的决议难实施。按照《村民委员会组织法》的规定，许多重大的村务必须由村民代表或村民会议讨论形成决议后，由村民委员会组织实施，村民必须自觉执行，但是在实施村民会议决议时总有部分村民是反对或不支持的，尽管村干部对这些村民做了大量的思想工作但仍无效果，影响了村务的正常开展，损害了全
体村民的利益。对这种情况法律上没有作出规定如何处理，造成了目前农村普遍存在的“少数人说了算”的坏现象。二是集体经济难壮大。目前全社会的集体观念淡化，对集体的事业不支持，一方面，如前所述正常的收入不能筹集到位，中央政策对筹资项目进行了严格的控制，集体的收入大大减少；另一方面，集体负担难减轻，事实上目前中央减轻了农民的负担，但是村集体的负担并没减少，使村集体经济日趋薄弱。同时在农村大部分优秀村民都外出打工或创业，缺少有经济头脑的经营人才为集体谋利益。
3、民主管理实现难。民主管理是全体村民对全村的事务按少数服从多数的原则进行管理，它的载体是村民自治章程或村规民约，它的原则是少数服从多数，但这在当前的农村基层中也碰到了几个难点。一是民主决策和民主议事难执行。按照有关规定，有大部分村务需经村民会议讨论，方可办理。但是在实际工作中大部分内容都没有进行讨论，仍然是村两委决定，最多是党员骨干讨论决定。原因是多方面的：有的是村党支部只对上负责，缺乏民主；有的是村干部对村民自治内容不了解；有些是由于村班子不团结，派性严重，村民会议或村民代表会议开不成、开不成功，就干脆不开。二是村规民约难实施。村规民约涉及农村的大大小小事务，面广又非常具体，村民委员会一般都疲于应付。更重要的是虽然有违犯村规民约的处理规定，但多以思想教育为主，缺乏有效的制裁手段予以保障，其作用受到人们的怀疑，成了纸上谈兵。
二、原因分析
在村民自治实际实施过程中存在以上的难点，我认为主要存在以下几个原因：
1、认识、观念不到位。一是部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。二是村委会成员及村民几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。
2、法律配套措施未跟上。《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致、可操作的统一的具体规范。地方出台的实施办法也缺乏内在的科学性和合理性，特别是对当前农村的具体实际情况只是作出了原则性的规定，没有作出合理可操作的规定，对一些关键的问题或没明确或不符农村当前发展的现状，村级组织执行有关法律制度时缺乏有效的法律制度支持，如村民委员会选举制度、村民代表会议制度、村规民约的制定和实施、一事一议制度等都存在制度缺陷和强制力的支持。
3、人员素质较低。农村大部分干部年龄偏大，这些人虽然有丰富的农村工作经验和处理实际问题的能力，但是进取心不强，学习的积极性不高，对新时期的各项政策和知识的变化难以适应。优秀的青年大多外出打工或创业，经过选举产生的村委会组成人员，其中一部分年老体弱，文化水平
偏低且平时又不注重学习，开拓创新能力不强，往往充当“老好人”。还有的是靠宗族宗派关系、贿选等手段而当选为村委会主任的，干群关系比较紧张，容易造成村两委班子不团结，村民自治成为一句空话。
三、对策与措施
1、提高认识，加强对村民自治的认识。基层干部要正确理解村民自治的含义，切实转变自已的思想和观念，自觉转变工作方式、方法，要主动将权利还给农民，让农民参与民主治村，焕发农民当家作主的热情，变村务少数村干部督办为农民大多数人帮助办的局面。
2、选准载体，深化“五五”普法教育和公民道德教育。农村的法制教育是提高农民法律素质，推进村民自治进程的基础性工作。要将《组织法》的宣传和普及作为“五五”普法教育的重要内容，要结合当前的公民道德教育，多形式、多渠道的进行宣传，提高广大村民的法制观念。村干部要带头学法，学习党和国家在农村的政策和法律法规，要将学习法律法规知识情况作为考核干部的一项内容，督促村干部自觉学习政策和法律。
在宣传教育村民依法行使权力的同时，也必须加强村民集体观念和义务责任的教育，逐步消除村民只讲权利不尽义务的现象，强化村民依法依规办事的意识，以利村民自治的顺利推进。面对农村村民法制意识淡薄的情况，可以利用法院审理农村具有普遍性的案件到农村现场公开审理和判决，既方便了群众，又对其他村民进行了生动的法制教育。在学
校里也可以对小学、初中、高中的学生分阶段的进行法制教育，以从小培养他们法制的意识和素质，为以后的村民自治培养人才打下基础。
村干部还要利用学到的法律来开展工作，培养依法办事、依法管理村务的能力，对一些有利于村民的实事、好事，也要通过合法的程序，让全体村民或村民代表来民主决策，确保把实事办实、好事办好。
3、完善法律制度，提高法律制度的可操作性。法律制度是村民自治的依据，是推进村民自治工作的硬件，必须对村民自治中有关“四个民主”的法律制度进行完善，提高其科学性和可操作性。
一是完善法律及配套措施。首先要进一步完善村民选举制度，村民选举制度是村民自治的有关法律制度中较为完善的，但是村民选举制度的某些方面还需要细化，与当前党的选拔任用政策相配套，以防止在实际的运用中产生争议。目前广大农村虽然制定了村规民约，明确了村民的权利和义务，但对村民拒不履行义务的情况，乡村干部对此无可奈何，致使农村少数的“耍赖者”以种种的理由不尽义务，带来负面影响。因此，法律上要对村规民约的实施提供支持，对村委会不按村规民约办事、村民不履行法定的义务等情况如何处理进行明确和规范。
二是规范各项制度。实行村民自治必须上有法律保障，下有制度规范，使村级的一系列制度相互衔接，相互配套。首先要完善村民自治章程和村规民约。根据法律法规的规
定，结合本村的实际，对村民的权利和义务，村级各类组织间的工作程序、经济管理、规划建设、社会治安、村民风俗、婚姻家庭、计划生育、环境卫生等方面的内容进行规范。其次要健全村务、财务公开管理制度。要按上级有关规定认真抓好落实，要充分发挥村民主理财小组的作用，对需要公开的内容进行事前的审核监督，不符合要求的要提出意见，要求改正，做到真公开、常公开。第三要规范民主监督评议制度。要充分发挥村务监督小组作用，对村委会履行职权的过程进行全程监督，并拥有建议权、纠正权、评议权，以增强村干部的工作责任心，提高村干部依法治村的积极性。
4、深化体制改革，理顺各方面的关系。乡镇、村党支部与村委会的关系是村民自治的外部环境，决定着村民自治的进程。
一是要理顺乡村的关系。要完善乡镇人民代表大会制度，提高代表的素质，增强代表参政议政的水平，参与乡镇工作的民主决策和民主监督。对乡镇的管理体制要进行改革，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。要建立乡镇对村委会的指导监督制度，变事后监督为主为事前监督为主，变更多的行政干预为更多的行政司法监督，使乡镇对村委会的指导规范化、制度化。村委会也要根据法律制度的规定，主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇布置的各项任务。
二是协调好村党支部与村委会的关系。村党支部对村委会
起领导作用，主要是监督村委会贯彻执行党和国家的政策，提出村工作计划并通过村民代表会议形成决议，监督村委会落实，同时，对村委会成员的行为进行监督。但是村党支部不能代替村委会，要改变以前“书记说了算”的领导方式和工作方法，积极支持村委会开展村民自治。农村党员要积极地参与村委会的选举，以实际行动贯彻党的政策和村委会的职责。村委会要自觉地服从村党支部的领导，执行村党支部的决定，并向村党支部汇报工作。村党支部与村委会要明确职责分工，建立相互约束机制，形成工作合力，共同推进村民自治。