我国农村残疾人社会保障研究
摘要：作为一个人口大国，我国是世界上残疾人最多的国家，截至2006年，我国共有残疾人8296万，而农村残疾人就有6225万人，占我国残疾人总数的四分之三，农村残疾人是典型的社会弱势群体，处于社会底层，更需要社会的关心与帮助，因此如何解决好占残疾人绝大多数的农村残疾人这一庞大群体的社会保障问题已成为我们面临的重大社会问题，它不仅直接关系着农村残疾人的生存权和发展权，还影响着我国广大农村地区的经济发展和全社会的和谐与稳定。 关键词：农村残疾人 社会保障 残疾人社会保障体系
Abstract: as a populous country, China is the world's most populous country for persons with disabilities, And as of 2006, China's total disability 82,960,000, while the rural people with disabilities to have 62,250,000 people, of the country's total number of disabled in 3 / 4, and rural people with disabilities is a typical vulnerable groups in society, in bottom of society, and it is even more important social interest and help, and it is therefore how to solve for persons with disabilities, the majority of the rural people with disabilities that a large group of social security has become an issue we are faced with a major social issue, that not only has a direct relationship with rural people with disabilities the right to life and the right to development, but also affected the country's vast rural areas of economic development and the social harmony and social stability。
Keywords: disability social security disability social security system in rural areas
前言：在我国，残疾人是作为一个数量众多、特性突出、特别困难的社会群体客观存在的，一个国家的残疾人社会保障程度体现了这个国家的社会公正和文明的程度。而我国农村残疾人占我国残疾人总数的四分之三，长期以来的城乡二元经济结构，导致我国城乡严重失衡，农村残疾人所享受到的社会保障，与农村其他人群以及城镇残疾人的社会保障相比，仍存在比较大的差距。他们日益成为不可忽视的特殊群体，他们的生产、生活状况不仅关系到其自身的生活质量，而且对整个社会的政治、经济、文化发展有重大影响，如若未能对农村残疾人给予及时和充分的重视并实施有效的措施提高其生活质量，这一群体很容易被边缘化，将不利于自身及社会的稳定，因此，对农村残疾人现状及发展进行科学的研究有着重要的意义。
1.农村残疾人社会保障制度概论
1.1残疾人的界定
1.1.1国际上对残疾人的界定
国际组织对残疾人是这样定义的:残疾人是指由于生理上或心理上的缺陷而不能像正常人那样以正常方式从事某种正常活动的人。国际劳工组织对残疾人下的定义是这样的:残疾人是受到损伤的人，这种损失需是经过正式承认的身体上或者精神上的损伤并且这种损伤会使其在适当职业的取得、保持或提升方面大受影响。联合国将残疾人定义为:“残疾人是指那些由于先天性或非先天性的生理或心理上的缺陷而不能保证自己可以正常取得个人生活和社会生活上一切或部分必需品的人。”在西方一些发达国家，把由于疾病造成内脏损伤而移植人工器官(人造心脏、人造膀肤)的人，也算作是残疾人。他们认为这些人内脏器官有缺陷，应属于残疾人。1982年12月3日联合国大会第三十七届会议通过《关于残疾人
的世界行动纲领》的决议，决议指出残疾人并不是单一性质的群体，不仅包括行动能力受限的人而且包括精神上存在缺陷的人，甚至视觉、智力、听觉、言语方面存在缺陷的人。
1.1.2国内对残疾人的界定
在我国，根据1990年全国人大常委会通过的《中华人民共和国残疾人保障法》规定:“残疾人是指在心理上、生理上、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。”这个定义包括两层意思:第一层意思是残疾人在心理、生理、人体结构上有缺陷;第二层是残疾人全部或者部分丧失从事某种活动的能力，即不能完全像正常人那样以正常方式从事活动。在我国，残疾人可分为以下几种类型:言语残疾、视力残疾、智力残疾、听力残疾、精神残疾、肢体残疾、多重残疾和其他残疾的人。对于残疾人的界定是有一定的标准的，但界定残疾人的标准不是固定不变的，而是一种动态的标准，是随着经济、社会、科学、文化的发展而变化的。我国关于残疾热的界定标准是国家参照国际标准，并根据我国具体国情制定的。
1.2农村残疾人的特殊性
1.2.1相对于正常人的特殊性
农村残疾人首先是残疾人，残疾人相对于正常人来说，其在心理上、生理上或者人体结构上，某种组织功能丧失或者存在缺陷，以至于全部或部分丧失，由于残疾人生理上或心理上的缺陷，以及政治、经济等方面的原因，残疾人所占有的社会资源很少，他们相对于正常人处于弱势，是弱势群体，他们在政治、经济、文化等各领域的参与能力比正常人低，甚至可以说他们处于社会生活的最底层。他们由于自己的缺陷，甚至不能自由行动，不能参加正常的社会劳动，缺乏与正常人接触的平台，更加剧了他们的弱势地位。
1.2.2 相对于城市残疾人的特殊性
农村残疾人生活在农村，由于我国长期的城乡二元结构，使得城市和农村的 发展存在巨大的差距，虽然近年来国家政策将农村社会的发展放在战略地位，经 过多年的努力，农村在政治、经济、文化方面取得了长足的发展，但是由于历史 的原因和农村劳动者素质等方面的原因，我国农村的发展水平还远低于城市，农 村的社会保障水平更是远低于城市的保障水平。农村残疾人生活在农村，一方面 由于自身的缺陷完全丧失或部分丧失参加社会劳动的能力，不能获得足够的金钱 以维持自己的基本生活，另一方面我农村社会保障水平有限，不能给予农村残疾 人提供完善的社会保障来保障其基本生活。
1.2.3我国农村残疾人社会保障与其他群体社会保障相比的特殊性
我国农村残疾人所享有的社会保障，与农村其他人群以及城镇残疾人的社会
保障相比，仍有着较大差距，凸显的问题也更严峻。残疾人是社会中的一个特殊 群体，一个弱势群体，他们由于先天的或者后天的原因，导致了身体残疾或者治 理障碍，成为个人生存和发展的障碍。我国农村残疾人生活在广大的农村，无论 是在经济上还是在公共卫生基础设施条件等方面，他们都无法和农村其他人群以 及城镇残疾人相比，“与城市居民相比，他们属于弱势群体;与健全人相比，他们 更属于弱势群体。”因此，农村残疾人就是弱势群体中的弱势群体。他们的生存 和发展己经成为我国社会发展中的一个不容忽视的社会问题，也成为我国解决三 农问题中所遇到的一个比较棘手的问题。在我国己经进入到一个新的发展阶段的 大背景下，完善农村残疾人社会保障制度，消除对农村残疾人的各种歧视，促进 残疾人平等地参与社会，关系到我国农村的社会和谐与稳定发展。
三)我国农村残疾人社会保障主要内容和原则
我国农村残疾人社会保障的内容，主要有农村残疾人的就业保障、生活保障、
教育保障、医疗康复保障等方面。
农村残疾人就业保障，是指政府和社会对有一定劳动能力的盲、聋、哑和其
他有残疾的农民提供必要的培训和帮助，促使他们能够参加劳动、实现就业。残 疾人的就业保障，是残疾人社会保障的一个重要内容，只有实现了农村残疾人的 就业，才能使其逐步减少对国家和社会的依赖，并融入到社会生活中去。
农村残疾人的生活保障，是指国家为保证农村残疾人的基本生活、维持其生
存而对生活困难的、无劳动能力的重度残疾人提供的基本生活保障。农村最低生 活保障、临时救济、五保供养等对于保障残疾人的基本生活发挥出了一定作用。 农村残疾人的教育保障，是指国家和社会采用普遍教育和特殊教育等方法和
手段，保证不同残疾类别、不同年龄层次、不同文化程度的残疾人享受教育的权 利。残疾人通过学习可以提高自身综合素质和掌握一定的技能，缩小与健全人的 差距，更好地融入社会。
农村残疾人的医疗康复保障，是指国家和社会对农村残疾人在遇到疾病时给
予医疗保障，并帮助残疾人恢复和补偿功能，增强其生活自理能力和社会适应能 力。国家推行的农村新型合作医疗保险已经取得较好效果，参保率较高。同时国 家也实行农村医疗救助，对于农村残疾人提供一定的资金补贴和救助。白内障复 明手术、肢残矫治手术、聋哑儿童语言听力训练等重点康复工程项目，使624万 残疾人得到不同程度的康复。
原则：主要有机会均等原则和特别扶助原则，机会均原则等指立法平等，就业机会平等，平等的享有环境，教育和培训机会的平等，平等的履行义务。而特别服务原则是国际公约和国外法律在重申残疾人享有与其他公民平等权利合同等机会的同时，普遍规定通过辅助方法，方针政策和保护措施，给残疾人以特别扶助，以弥补其残疾带来的不利影响，保证其平等权利的实现。
2.我国农村残疾人社会保障的现状
我国残疾人社会保障事业近年来取得了较大的进步，国家制定了一系列法律
法规来保障残疾人的权益，而且制定了促进残疾人事业的国家计划，规定了扶持 保护残疾人的政策，建立了残疾人工作协调机构。特别是近年来，国家出台了一 系列法律法规来维护残疾人的合法权益，例如《残疾人教育条例》等。
2.1.我国农村残疾人基本生活现状
我国农村残疾人的经济参与度低，由于残疾人的家庭劳动力减少，导致残疾
人家庭的收入普遍低于正常家庭。第二次全国残疾人抽样调查显示，调查人口的 平均经济参与率为68.31%，农村残疾人却只有3038%。在住房方面，2005年我国
农村被调查户的人均住房面积为28.93平方米，而农村残疾人调查户人居住房面积为26.24平方米，低于农村一般正常家庭的平均水平。
2.停滞阶段
1966年，我国进入为期十年的文化大革命时期，。这场史无前例的浩劫，使中国 国民经济陷于崩溃的边缘，同时也使我国残疾人事业停滞不前。
3.恢复发展阶段
1978年，党的十一届三中全会召开，开始拨乱反正和着手恢复经济发展，同
时这也是我国残疾人事业发展的转折点。在这一阶段，中国残疾人的救济方式开 始由收养救济型转向劳动福利型，残疾人开始由被收养救济走向全面参与社会生
活。
上世纪八十年代，我国的改革开放稳步推进，残疾人事业也取得了巨大的成
就。在
文件。
1982年，我国颁布实施修改后的《宪法》，该法第45条规定我国残
疾人社会保障制度以根本法的形式固定下来，对以后的残疾人立法具有重大的指 导意义。
在我国农村残疾人家庭经济支出方面，前三项的依次是食品、居住和经营年
支出。城乡残疾人家庭的支出在数量上和结构上都存在着差异。农村残疾人家庭 食品年支出的上升也最为突出，虽然农村食品年支出的增长幅度与城镇的大体相 当，但农村食品支出增加绝对值却占到城镇增加绝对值的67.3%，②说明在全国食 品价格普遍涨价的情况下，农村残疾人家庭人均食品消费支出也随之上升。同时， 医疗保健年支出、教育和文化年支出等在减少，说明国家对农村残疾人的优惠政 策正在发虽然残疾人家庭的年人均收入有所增加，但由于物价上涨
和人民币的实际购买力在逐渐下降，尤其是食品等基本生活用品的价格上升，农 村残疾人的总支出也随之上升。以2007年食品价格为基数，扣除物价上涨因素后， 2008年农村残疾人家庭人均食品支出金额的实际购买力只相当于上年的1461.4
元，一年内贬值n.97%。
2.2我国农村残疾人就业保障现状
2.21就业总体情况。总体上来看，我国农村残疾人就业形势存在上升的趋势，
在2005年达到峰值 1803.5万人。随后的2006年，农村残疾人就业有较大幅度的 下降，但在之后的两年又出现了上升的趋势，到2008年已达到 1717.1万人，基本 上与2002年的水平持平。
2,2.2农村未就业残疾人情况。总体上来看，2005年及其之前稳定在350万上
下，但在2006年迅速增加到 433.7万人，之后农村未就业残疾人人数呈现上升的 趋势。从2006年到2008年，农村就业参加人人数逐年上升，2008年已经达到473.6 万人，而在这期间未就业残疾人也在逐年上升，这说明了在我国农村残疾人总数 有上升的趋势。
2.3我国农村残疾人教育保障现状
我国农村残疾人在教育方面，受教育程度明显低于城镇水平并且呈现出一定
的性别差异。根据我国第二次残疾人抽样调查数据，我国6周岁以上的残疾人中， 农村残疾人所占比例为18.66%，远远高于城镇残疾人的比例(城镇残疾人文盲率
为 6.470;0)在性别上，我国农村残疾人的受教育程度呈现出较大差距。据第二次全国残 疾人抽样调查，我国巧周岁以上的残疾人中，男性的文盲率为34.22%，而女性的 文盲率高达68.38%，是男性的2倍④。这也在某种程度上体现了我国农村地区的重
男轻女思想的存在。在地区分布上，我国农村残疾人中西部地区的文盲率较高。15周岁以上农村残疾人文盲率最高的为西藏地区和青海地区，分别达到了74.21%和67.01%;而东 部经济发达地区相对较低，如上海为48.62%，浙江为52.09%⑥。
2.4.我国农村残疾人医疗保障现状
2003年起，我国开始在农村地区进行新型农村医疗保险试点工作，并在2007
年在全国范围内推广。截止2008年底，我国已经有2729各县(市、区)开展新
型农村合作医疗保险，参保农民达到了8.15亿人，参保率达到了91.5%。⑥而2007 年，16岁以上农村残疾人参加医疗保险的仅为9.5%。
) 农村残疾人贫困问题依然严重
农村贫困残疾人比重高，绝大多数集中在经济
欠发达的中西部省份。据国家 2005 年对贫困人口
的统计，残疾人占全国绝对贫困人口的 42%，占相
对贫困人口 1/3。残疾人脱贫难，脱贫后又容易返
贫。据第二次全国残疾人抽样调查，12. 95% 的农村
残疾人家庭户年人均全部收入低于 683 元，7. 96%
的农村残疾人家庭户年人均全部收入在 684 元至
944 元之间。农村残疾人平均收入水平仅为农村居
民平均收入水平的 49%，不及一半。农村贫困残疾
人口占我国农村贫困人口相当比例，按照国家年人
均纯收入 1196 元扶贫标准，目前全国农村贫困残疾
人至少还有 1700 万，其中，年人均收入低于 1196 元
的农 村 残 疾 人 有 1063 万，低 收 入 残 疾 人 661
万
料表明城乡残疾人之间的收入水平，以
及残疾人与全社会平均收入水平之间差距较大。
与此同时，残疾人家庭医疗保健支出及其占家
庭消费支出比例均高于全国平均水平。2009 年，农
村残疾人家庭人均医疗保健支出为 551. 1 元，是全
国农村居民家庭人均医疗保健支出的 2. 24 倍。
2010 年，农村残疾人 家 庭 人均 医 疗 保 健 支 出为
602. 0 元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出
的 2. 09 倍。农村残疾人家庭人均医疗保健支出占
全部消费支出的比重为 14. 9%，比全国农村居民平
均水平高出 7. 7 个百分点
［4］
。
2009 年农村残疾人家庭恩格尔系数为 47. 0% ，
高出全国农村居民家庭恩格尔系数 6 个百分点;
2010 年度农村残疾人家庭恩格尔系数为 47. 4% ，高
出全国农村居民家庭恩格尔系数 6. 3 个百分点。农
村残疾人家庭生活质量明显落后于全国水平( 见表
2) 。
3存在的问题及原因分析
3.1.农村残疾人社会救助受助率低
由于残疾人身体的缺陷，导致残疾人家庭劳动力的减少和开支的增加，而农 村残疾人的家庭生活状况更容易陷入贫困。
社会救助是社会保障的基础，近年来，随着我国经济的发展和社会进步，社 会救助也有较大发展，就以居民最低生活保障来说，城镇和农村都已建立起了最 低生活保障制度。民政部2010年1月的民政事业统计月报显示:城市居民最低生 活保障人数为2340.8万人，农村居民最低生活保障人数为4806.4万人;而全国
农村贫困残疾人比重高，绝大多数集中在经济
欠发达的中西部省份。据国家 2005 年对贫困人口
的统计，残疾人占全国绝对贫困人口的 42%，占相
对贫困人口 1/3。残疾人脱贫难，脱贫后又容易返
贫。据第二次全国残疾人抽样调查，12. 95% 的农村
残疾人家庭户年人均全部收入低于 683 元，7. 96%
的农村残疾人家庭户年人均全部收入在 684 元至
944 元之间。农村残疾人平均收入水平仅为农村居
民平均收入水平的 49%，不及一半。农村贫困残疾
人口占我国农村贫困人口相当比例，按照国家年人
均纯收入 1196 元扶贫标准，目前全国农村贫困残疾
人至少还有 1700 万，其中，年人均收入低于 1196 元
的农 村 残 疾 人 有 1063 万，低 收 入 残 疾 人 661
万
料表明城乡残疾人之间的收入水平，以
及残疾人与全社会平均收入水平之间差距较大。
与此同时，残疾人家庭医疗保健支出及其占家
庭消费支出比例均高于全国平均水平。2009 年，农
村残疾人家庭人均医疗保健支出为 551. 1 元，是全
国农村居民家庭人均医疗保健支出的 2. 24 倍。
2010 年，农村残疾人 家 庭 人均 医 疗 保 健 支 出为
602. 0 元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出
的 2. 09 倍。农村残疾人家庭人均医疗保健支出占
全部消费支出的比重为 14. 9%，比全国农村居民平
均水平高出 7. 7 个百分点
［4］
。
2009 年农村残疾人家庭恩格尔系数为 47. 0% ，
高出全国农村居民家庭恩格尔系数 6 个百分点;
2010 年度农村残疾人家庭恩格尔系数为 47. 4% ，高
出全国农村居民家庭恩格尔系数 6. 3 个百分点。农
村残疾人家庭生活质量明显落后于全国水平( 见表
2) 。
3存在的问题及原因分析
3.1.农村残疾人社会救助受助率低
由于残疾人身体的缺陷，导致残疾人家庭劳动力的减少和开支的增加，而农
村残疾人的家庭生活状况更容易陷入贫困。
社会救助是社会保障的基础，近年来，随着我国经济的发展和社会进步，社
会救助也有较大发展，就以居民最低生活保障来说，城镇和农村都已建立起了最 低生活保障制度。民政部2010年1月的民政事业统计月报显示:城市居民最低生 活保障人数为2340.8万人，农村居民最低生活保障人数为4806.4万人;而全国
残疾人第二次抽样调查结果则显示，在城镇残疾人中，有275万人享受到当地居 民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28%，在农村残疾人中，有319万人享 受到了当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12%，2009年，我国农 村残疾人最低生活保障人数也仅占农村残疾人总数的6.8%。由此可见，农村残疾 人享受到最低生活保障的比例不仅远低于其他社会群体，而且也低于城镇残疾人。 即使享受到了最低生活保障，但是由于生活保障水平过低，农村残疾人的生活状 况仍然非常窘迫。 农村
残疾人家庭收入大都是转移性收入，很少财产性和
工资性收入，他们的生活主要还是依靠临时性救助
和家庭邻里接济
。保险缴纳参保费会遇到更大的困难。
( 二) 农村残疾人社会保障供需矛盾突出，城乡
差距大
农村居民最低生活保障与新型农村合作医疗、
新型农村社会养老保险一起构成了目前农村居民的
三大社会保障支柱。按照一般制度与专项制度安排
相结合的原则，农村残疾人社会保障项目不仅要包
括针对普通农村居民的最低生活保障、新型农村合
作医疗、新型农村社会养老保险、灾害救助、医疗救
助、五保供养，还应该包括专门针对残疾人的专项保
障制度，如残疾人特殊救助( 康复救助、残疾人住房
救助) 和残疾人特殊服务保障( 残疾人教育、残疾人
就业服务、残疾人康复服务、生活照料与托养、残疾
人社区服务) 等。无论是在社会救助、社会保险还
是在残疾人专项保障方面，均表现出农村残疾人社
会保障供需矛盾突出、城乡差距大的特征。
第二次全国残疾人抽样调查数据显示，在农村
残疾人口中仅有 5. 12% 享受到当地居民最低生活
保障。2007 ～ 2010 年度医疗救助和生活救助始终
是城乡残疾人最迫切的需求。2010 年度，城镇
54. 3% 、农村 63. 5% 的残疾人有医疗救助需求，城
镇 48. 7%、农村 66. 2% 的残疾人有生活救助需求。但这些与农村残疾人
的救助需求相比，仍存在较大差距
计资料表明城乡残疾人之间的收入水平，以
及残疾人与全社会平均收入水平之间差距较大。
与此同时，残疾人家庭医疗保健支出及其占家
庭消费支出比例均高于全国平均水平。2009 年，农
村残疾人家庭人均医疗保健支出为 551. 1 元，是全
国农村居民家庭人均医疗保健支出的 2. 24 倍。
2010 年，农村残疾人 家 庭 人均 医 疗 保 健 支 出为
602. 0 元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出
的 2. 09 倍。农村残疾人家庭人均医疗保健支出占
全部消费支出的比重为 14. 9%，比全国农村居民平
均水平高出 7. 7 个百分点
2.农村残疾人社会保险问题堪忧
劳动保障部于2007年11月发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，
截至2006年底，全国基本养老保险参保人数达到18766万人，城镇参加企业基本 。养老保险覆盖率为76%。①而我国的新型农村养老保险截至201。年底，覆盖率才 240/0。②由于起步晚、没有经验可循、农村养老保险制度不够完善以及农村残疾人 的经济状况制约等原因，导致我国农村残疾人的养老保险参保率更低。2005年， 我国农村残疾人的养老保险参保率仅为1.57%，而同期城镇残疾人养老保险参保率 达到了28.06%，即使到 2007年，农村残疾人的养老保险参保率也才2.3%。③ 我国的新型农村合作医疗制度是从2003年开始试点的，截至到2008年年底， 参合农民8.15亿人，参合率为91.5%。④而据许琳等2005年对陕西省农村残疾人 社会保障状况的调查结果显示:41.8%的农村残疾人除了残疾同时还患有其他疾
病，而仅有2.3%的农村残疾人参加了新型农村合作医疗制度。⑤到2007年，16岁 以上农村残疾人参加医疗保险的为9.5%，城镇残疾人参加医疗保险的则为36%。⑧ 近年来，在政府和社会帮助下，农村残疾人参保新农合的比例正快速攀升。
{}」此可见，无论是医疗保险还是养老保险，农村残疾人的参保率都要比同期
的城镇残疾人以及农村其他人群要低很多。
3.农村残疾人扶贫资金有限
我国贫困人口众多，而绝大多数贫困人口都在农村，仅农村贫困人口就至少
有2000多万。我国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入在城镇为4864元、农 村为2260元，而当年全国城镇人均收入水平为 11321元，农村为4631元，残疾 人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。有20%以上的农村残疾人家庭户生活
在贫困中。⑦城镇残疾人和农村其他人群，通过国家的资金支持和技术培训，能够获得较 多的社会资源和信息，在掌握一定技术的前提下，脱贫效果比较明显。而农村残 疾人受自身条件及信息不对称、技术缺乏、地理环境等因素的影响，脱贫门路少， 而且大多挣扎在贫困线上，经济状况脆弱，即使脱贫了也很容易因为疾病等原因， 重新返回贫困户行列。虽然政府对农村残疾人投入专项资金，用于农村残疾人的 扶贫基地建设、危房改造等，但是由于扶贫资金投入有限，分散到全国后，资金 明显不足，从总体上看，对我国农村残疾人的扶贫效果也并不显著。例如2008年， 中央和地方共投入财政专项扶贫资金30698万元，但这些资金平均到我国6000多 万农村残疾人身上，每个残疾人仅50元钱左右，这对广大农村残疾人来说显然是 教育部相关统计数据显示，2004年我国城市己拥有残疾人特殊学校710所，
县镇拥有特殊学校771所，而农村则仅有特殊学校79所，仅占总数的5.06%。②城 镇残疾人接受特殊教育的机会明显要比农村残疾人多。国家对农村残疾人教育的 投入过少，导致农村残疾人特殊教育机构的数量与农村残疾人的总数不成正比。 目前，影响我国农村残疾人特殊教育发展的原因主要有三:一是我国长期以
来对农村的财政投入都很有限，农村残疾人教育设施比较落后。尽管我国《义务 教育法》第十九条明确规定:县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特 殊教育的学校(班)，对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实 施义务教育。但是，由于我国广大农村地区经济发展水平较低，加上政府财政投 入少，长期以来该法条成为了一条空洞的口号，而很难落实。二是我国缺乏残疾
人特殊教育的专业人才。我国现有的师范类高等教育学校很少有开设残疾人特殊 教育专业的，所以承担残疾人特殊教育的教师大都没有经过专门的培训，缺乏相 关技能。特别是在广大农村地区，基本没有特殊教育教师。三是农村残疾人家庭 的经济状况制约了残疾人受教育的机会。正如前文分析，残疾人为其家庭带来了 沉重的经济压力，家庭需要为医疗康复等支付较多费用，所以农村残疾人家庭支 持残疾人到专门的教育机构接受特殊教育的能力受限、意愿不强。
5.我国农村残疾人社会保障水平的城乡和地区发展不平衡
我国长期以来的城乡二元经济，导致我国城乡经济发展水平差距很大，并因 此而带来一系列的问题，其中最明显的就是社会保障问题。在城乡二元经济的大 背景下，我国农村残疾人社会保障水平也明显低于城镇水平。农村残疾人普遍比
四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
在国外，尤其是西方发达国家，城乡差别较小，对农村残疾人没有专门的立 法保障，但是这些国家对残疾人社会保障问题关注较早，在农村社会保障方面也 积累了丰富的经验，因此这些经验对于我国农村残疾人社会保障的改革和发展也 具有一定的借鉴意义。分析了国外有关农村社会保障的相关制度建设，笔者主要 从以下几个方面来谈一下其经验和启示。
三) 农村残疾人社会保障水平低，城乡差距大
农村残疾人社会保障水平低也是农村残疾人社
会保障面临的一个突出问题。农村养老保险不仅目
前覆盖率低，而且即使制度覆盖到的农村老年人每
月能领取的基础养老金也仅仅几十元( 大约 60 元
左右) 而已，对生活的保障水平极为有限。尽管
2010 年度农村残疾人参加新型农村合作医疗比例
已达 96. 0%，但保障水平仍有限，与城镇职工基本
医疗保险费用报销比例达 70—80% 左右，城镇居民
基本医疗保险费用报销比例也有 50—60% 左右相
比，农村合作医疗报销比例直到 2009 年才从以往的
25% 左右上升到 40% 左右，看病贵仍然成为农村居
民的沉重负担，加之农村残疾人的医疗康复需求更
为突出，其医疗康复支出比重更大，为普通农村居民
的两倍以上，看病负担较普通农村居民更为沉重。
农村低保按现行低保标准，其低保待遇仅能满足当
地最低水平的衣食问题，而残疾人医疗康复支出高
等特殊困难仅靠低保无法解决。而且城乡享受最低
生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相
差较大。通过对民政部公布的城乡低保人均支出水
平的数据进行比较，可看出，2008 年、2009 年、2010
年这三年的四季度农村居民低保月人均支出水平占
城市居民低保月人均支出水平的比例分别为
34. 75% 、38. 79% 和 39. 10% 。据 2011 年一季度民
政事业统计季报
［6］
的统计数据显示，城市居民最低
生活保障月人均支出水平为 220. 44 元/人、月，而同
期农村居民仅为 92. 61 元/人、月。同期，农村五保 集中和分散供养人均支出水平分别为 229. 11 元/ 人、月和 150. 13 元/人、月。
10四、对我国农村残疾人社会
保障制度建设的反思
综上，我国农村残疾人社会保障目前仍存在供
需矛盾突出、保障覆盖面窄、城乡差距大、保障水平 低、一些特殊需求还没有得到有效保障、特殊保障制 度存在很多空白等突出问题。制度上的缺漏造成了 我国农村残疾人家庭生活水平和生活质量明显落后 于全国水平。这些问题的存在，不仅反映了农村经 济社会发展和社会保障制度发展的滞后，同时也反 映出了城乡居民享受基本公共服务特别是基本社会 保障的不均等这一事实。在经济增长的同时，由于 忽视共享社会发展成果的理念，中国农民阶层在社 会地位上始终处在不利的位置，同样是由于忽略了 “平等、参与、共享”的理念，农村残疾人更是处在最 不利的社会地位上。城乡居民享受基本公共服务的 不均等，享受基本社会保障的不均等，社会保障上存 在的巨大城乡差距，直接损害了社会公平，阻碍了社 会主义和谐社会的建设。
以往政府在解释社会保障只保障城市居民而没 有能惠及农村居民的理由时，常以农村居民人口基 数大，国力、财力不足为由，而今天我国已进入中等 收入国家行列，成为世界第二大经济体，2010 年全 国 GDP 已达 39. 7 万亿元人民币，人均 GDP 超 4000 美元，全国财政总收入 8. 3 万亿元人民币，在物质基 础日益增强的基础上，普惠民生的空间大大扩展了， 为包括农村残疾人在内的弱势群体提供基本社会保 障的能力大大提升了。
如前所述，基本社会保障是基本公共服务的重 要组成部分，基本社会保障均等化的核心是确保包 括社会弱势群体在内的各类社会群体有获得社会救 助的机会和权利，有参加社会保险的机会和支付社 会保险费的经济能力，有获得相关社会福利的机会。 在很多国家，公民的基本权利和基本公共服务在某 种程度上是重合的。在公平成为人类最基本的价值 取向的今天，全社会要充分认识残疾人的价值、尊严 和权利。要实现包括基本社会保障在内的基本公共 服务均等化，构建覆盖城乡居民的社会保障体系，必 须要增强公共服务供给能力，特别需要加大财政投 入来实现。
目前，国家正在加快推进覆盖城乡居民的社会 保障体系建设和基本公共服务均等化，而推进残疾
人社会保障和服务体系建设是其重要内容之一，它
是帮助残疾人改善基本生活条件、促进残疾人全面
发展、实现残疾人共享改革发展成果的根本举措。
农村残疾人社会保障制度是我国社会保障体系的有
机组成部分，完善农村残疾人社会保障制度建设，对
缩小城乡差距、实现基本公共服务均等化、推进覆盖
城乡居民的社会保障体系建设意义重大。
为实现这一目标，必须在制度建设、财政投入、
服务体系几个方面下大力气，使农村残疾人这一长
期在社会底层生存的社会群体能够享受到均等化的
基本公共服务和基本社会保障，缩小农村残疾人与
城市和社会平均水平的差距。
第一，强化农村残疾人社会保障的制度建设。
必须坚持重点保障与特殊扶助相结合，一般性制度
安排与专项制度安排相结合的原则，将农村残疾人
纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障
和特殊扶助，将残疾人“两个体系”纳入国家总体社
会保障和公共服务体系，并予以优先发展。在推进
农村社会保障制度发展的过程中，优先考虑和安排
农村残疾人这一特殊困难群体的特殊需求，不断推
动建立以社会救助为底线，以社会保险为基础，以特
殊福利为补充的残疾人社会保障体系，提高社会保
障在农村残疾人中的覆盖率和基本保障水平。为农
村残疾人改善弱势地位、实现“平等、参与、共享”的
目标提供强有力的制度保证。
第二，增加对农村残疾人社会保障的财政投入。
面对农村残疾人贫困面大、社会保障发展滞后、社会
保障欠账过多的局面，政府财政投入应保证更多地
向农村倾斜，增强农村基层提供公共服务的能力; 完
善政府为农村贫困、重度残疾人参加新型农村社会
养老保险、新型农村合作医疗的补贴或代缴的优惠
扶助政策，使其制度化，并保障稳定的资金来源，明
确各级财政的分担比例和责任; 增加财政对贫困地
区农村残疾人社会保障的专项转移支付; 增加财政
对残疾人扶贫的投入，设立残疾人专项扶贫资金，并
使各种扶贫资金向农村贫困残疾人倾斜。
第三，加强农村残疾人服务体系的建设。在发
挥政府主导作用的同时，充分调动社会力量，共同为
农村残疾人提供康复、教育、就业培训、托养、社区照
料等特殊服务，以满足残疾人的特殊需求。优先解
决智力残疾、精神残疾和重度肢体残疾人的托养服
务需求，减轻农村残疾人家庭过于沉重的负担，提高
农村残疾人的生活质量，使农村残疾人能够享受到
均等化的基本公共服务，使农村残疾人生活得更加
(一)国外关于农村社会养老保障的立法经验与启示
以1889年德国颁布《老年和残障社会保险法》为界，人类进入现代的养老保 险时期。截至目前，己有160多个国家和地区建立了社会养老保险制度，从这些 国家对农村社会养老保险的具体实施方式来看，主要是通过两种途径:一是单独 建立农村养老保障制度;二是实施城乡一体化的养老保障制度。但是这两种途径 的发展过程却在保障范围、保障水平、实施方式以及选择模式等方面具有共同的 特点，主要表现在:首先，关于保障范围方面，经历了从单独对从事土地作业农 场主的养老保障扩展到对从事渔业、林业、牧业以及采矿业等农民的保障，保障 对象也从单个的对象本人逐步向包括其家庭成员在内的扩展;其次，在保障水平 方面，农村居民的保障水平一般要比城市居民的保障水平要低;再次，关于保障 的实施方式，主要有三种:一是将国民养老年金计划直接以“扩面”方式覆盖到 农村，如英国，并且在工业化国家中，采用这种模式的比较多;二是针对农民实 施专门的养老保障制度，使这种农村养老制度自成立时就与城市其他行业的养老 计划单行而立，实施这种方式的典型代表为德国、法国以及波兰等;三是统分结 合型，即从基本的养老金待遇发展，逐步实行城乡一体与全国统一，但同时又对 不同行业或不同部门的从业人员再单独提供一份养老金。但总的来说，每个国家 的保障实施方式会随着国情的不同而随时有所发展，在不同的历史条件下呈现着 不同的保障制度体系。最后，对于养老保险制度模式的选择，大多数国家在建设 发展农村社会养老保险制度时都会参照城市养老保障制度的改革经验。 但是，不管如何发展和完善农村养老保险制度，如何对农村养老保险制度进
行调整和改革，都要先行立法，做到有法可依，然后根据法律的规定来组织实施。 比如德国于1957年7月颁布了《农民年金救济法》，日本则分别于1961年和1971 年组织实施《国民养老金法》和《农民年金基金法》。通过法律来对保险的范围、 待遇以及保险费用的筹集和基金管理及相应法律责任进行规定，这样既规范政府 等管理机构和保险人的行为，也有效避免了人为的主观随意性，确保农村养老保 障制度的顺利实施。自20世纪80年代以来，进入世界范围内的养老保险制度改 ，穆怀中.社会保障国际比较四].北京:中国劳动社会保障出版社，2007:8一9
四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
革，而建立多支柱的养老保险体系已基本成为全球养老保障制度改革的共识。所 谓多支柱养老保险体系即指由国家、企业和个人共同参与和构建养老保险体系， 包括社会养老保险计划、雇主养老保险计划和个人养老保险计划。①
从我国的国情出发，笔者认为我们应该积极扩大农村养老保险的覆盖面，使 更多的农村残疾人亨有养老保障，并逐步实现城乡一体，同时也应借鉴国外的成 功经验，加强农村养老保险立法，为其有序实施提供法律保障。我国农村社会养 老保险制度实施的依据仅是2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点 的指导意见》，还没有形成法律。为了更好的保障新农保在全国的实施，有必要在 总结试点经验的基础上，尽快出台《农村社会养老保险条例》，使其作为《中华人 民共和国社会保险法》之下的具体法律依据，既能体现法律的权威性、促进新农 保在全国的推广，也能够对农村养老保险的管理和运行提供法律保证。面对我国 农村人口基数大、老龄化趋势加快的具体国情，依据法律推进农村养老保险，也 才能更好的保障老年人、残疾人等的生活。同时我们也应该努力探索适合我国国 情的多支柱养老保险体系，逐步实现体系的多元化。
纵观农村社会保险制度的发展历程，医疗保险的发展早于养老保险，而对于 农村来说，农村医疗保险的建立也要早于其他保险。但是，由于国家经济发展水 平的差异，医疗保险制度建立的时间却相差甚远。在经济发达国家，农村医疗保 险建立时间较早，与企业医疗保险制度的建立具有同步性。同养老保障制度的建 立相似，国外关于农村医疗保险制度的实施也是以法律的存在为前提，与法有据， 如德国1883年的《劳工疾病保险法》、英国分别于1948年和1964年通过的《国 家卫生服务法》、《卫生保健法》，以及韩国的《医疗保险法》等，特别是在日本， 其不仅在1934年颁布《国民健康保险法》，更是在整个管理经营和监督过程中的 每个环节都有法律的程序保障，在一定程度上保障其国民健康保险制度的组织实 施正常运转。
虽然世界各国关于农村社会医疗保障体系的建立有所不同，但是共同的目标 又使农村医疗保障的发展有着相似性，具有某些共同的特点，主要表现在以下几 个方面:一是关于农村医疗保险模式的选择。社会健康保险模式已被不同类型的 国家所广泛采用，特别是转型时期的国家在基本框架内都选择这种模式，例外的 是英国、澳大利亚等发达资本主义国家采用国家医疗保险模式以及新加坡所采用 的储蓄医疗保险模式。但是国家的经济发展水平决定着城乡医疗保障制度的一体 化程度，否则，不仅会造成卫生资源向城市或高收入地区集中，而且会加大城乡 仅穆怀中.社会保障国际比较[Ml.北京:中国劳动社会保障出版社，2007:188
四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
.之间的医疗保障差距。所以，选择社会健康保险模式来解决农村健康保障问题， 必须适应国家的国情，同不同阶段的经济发展水平相适应。二是关于纳入农村医 疗保障的项目和覆盖范围，大多经历保障项目由少到多、覆盖范围由小到大的发 展过程。汲取国外农村医疗保障的发展经验，医疗保障的城乡一体化及普遍覆盖 是终极目标，而这也正同我国的统筹城乡发展的目标相一致;另外，建立多层次 的农村社会医疗保障制度是普遍的发展趋势，一方面要推出多种形式的医疗保险， 特别是鼓励商业医疗保险在农村的发展，在提高农村医疗商业保险意识的同时， 以满足农村不同群体对农村医疗保障的不同需求，另一方面建立、健全医疗救助 体系，进一步强化对弱势群体特别是农村残疾人扶持，在享受法律政策倾斜的同 时，更进一步加强农村医疗保险与农村医疗救助的紧密结合。此外，国外也非常 重视对贫困农民医疗援助制度的建立和完善，多由政府来提供免费的医疗卫生服 务，如在韩国，政府为贫困农民提供医疗救助费用;在其他发达国家如北欧四国， 多数也由政府来买单农民的医疗费用。三是关于农村医疗保险的基金筹集和管理， 多数国家的农村医疗保险资金大部分来源于政府补贴，有的甚至全部来源于政府， 主要表现为以税收为基础的筹资机制。
结合我国农村的具体情况，笔者认为医疗保险的水平必须与我国现阶段的经
济发展水平相适应，医疗保障的项目和覆盖范围也只能是随着经济发展逐步扩大。 在农村合作医疗已经初见成效的今天，我国己积累了较为丰富的经验，可以对其 进行总结并进行《农村医疗保险条例》的立法，进一步明确政府在农村医疗保险 中所应承担得责任，对农村残疾人给予的财政支持以及新农合的有效开展进行法 律规范，为其提供法律保障，从而使我国农村残疾人社会保障走向制度化道路。 在医疗保险不足以解决农村残疾人医疗费用的情况下，也要加大对这一特殊群体 的医疗救助。政府还可考虑在适当的时候开征社会保障税，以扩大农村残疾人社 会保障金的来源。
与社会保险、社会福利等其他社会保障制度相比，社会救助是最低层次的社 会保障制度，它以克服贫困、保障公民最基本的生存权利为首要目标。无论是发 达国家还是发展中国家，凡是农村社会救助实施取得较好的，都离不开对社会救 助法制建设的重视，如英国早在1601年就颁布世界上第一部《济贫法》，后又在 1834年制定新的《济贫法》，明确社会救助不仅是公民的权利，更是政府应尽的义 务，并随后颁行《国民保障法》(1911)、《国民救助法》(1948)等法律辅助实施。 另外，韩国、印度尼西亚等发展中国家也颁布了专门的社会救助法规，以此来保 障农村社会救助的实施。由此可见，完善的法律体系是农村社会救助实施的前提。 国农村残疾人社会保障法制建设历史发展及现状分析
较贫困，绝大多数集中在经济欠发达的中西部省份，他们所享受的社会保障远远 低于城镇地区。在残疾人接受的康复服务方面，城镇的相关康复设施和服务较全 面，也有比较专业的康复训练人员，而农村地区尤其是中西部地区，相应的康复 设施与公共服务都比较缺乏。在残疾人能够享受到在残疾人教育保障方面，目前 我国的城市已经建立了比较完善的残疾人特殊教育体系，但在农村的残疾人特殊 教育机构很少，更不用说完整的特殊教育体系了。在我国，巧周岁以上的残疾人 文盲率城镇为27.49%，而农村却达到了50.86%，①相当于有一半以上的该年龄段 农村残疾人是文盲。在农村残疾人急需的医疗、卫生服务、就业安置或扶持等方 面，也因为农村地区的公共服务内容少、设施差，农村残疾人未曾接受过任何服 务和扶持的人数也远高于城镇。
在地区分布上，由于我国经济发展水平严重不平衡，而国家也尚未建立全国 统一的社会保障体系，造成了我国农村残疾人社会保障具有明显的地区差异。同 样是在农村，我国东部沿海地区特别是发达的省份农村残疾人享受的社会保障比 较健全，而在广大的中西部地区却刚刚起步，在一些西部边远地区农村残疾人社 会保障甚至一片空白。
。四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
结合国外对农村社会救助的实践经验，对于农村社会救助的内容、水平和方 式都与本国的政治、经济等因素息息相关的，但是最为根本的还是经济因素，在 某种程度上，经济发展水平是农村社会救助发展的物质基础。多数国家都寻求政 府财政给予农村社会救助以强有力的支持，在充分体现社会财富再分配功能的同 时，使得政府的财政补贴成为农村社会救助资金的主要来源。一般来说，对于社 会救助的经费，以中央政府为主，各级地方政府承担为辅的模式来予以分担。虽 然我们在这里强调政府对于社会救助实施中承担的责任，但是也要鼓励社会力量 发挥在社会救助中的作用。
法律保障是基础，物质基础是保证。我国应该健全救助法制的建设，加快进
行《社会救助法》的立法，并可考虑制定《残疾人救助条例》。根据国家经济社会 发展的实际状况，不断加大政府的投入，逐步扩展农村社会救助项目的实施，并 鼓励和支持社会力量发挥其积极作用。由于我国农村残疾人的数量大，为保障其 基本生活，在完善我国社会救助体系的同时，对于农村残疾人尤其是老年残疾人、 重度残疾人应该根据国家经济发展水平逐步提高救助标准。而对于尚有一定劳动 能力的残疾人，重点在于针对其具体情况，提供合适的劳动技能方面的培训，促 使其依靠自身掌握的技能获得工作岗位，逐步摆脱对国家救助的依赖。另外，也 应重视慈善等社会力量的作用，鼓励社会力量加入对农村残疾人救助的活动。
(四)国外关于农村社会福利的立法经验与启示
社会福利是指政府与社会通过专业化的福利机构为解决社会上的特殊群体以 及一般社会成员的实际困难，提高国民的生活质量而有针对性的提供服务和设施 的一种社会保障制度。①社会福利同社会救助的相似之处在于它也受到政治、经济 两个因素的影响，不同之处则在于社会福利还同国家的文化传统、价值理念等也 有着密切的联系，这也是一些经济发展水平相当的国家在社会福利制度方面却存 在较大差异的原因。随着社会的发展，社会福利的内涵和外延也在不断的发生着 动态变化。在实践中，为了社会福利制度的良性运转，不仅要树立“工作福利” 的理念，更是要采取不同的措施来增加就业机会，把促进就业作为做好的福利形 式，同时辅助各种职业培训计划和教育援助计划等来完善社会福利制度的改革。 关于社会福利的立法规范，建立较早的是欧洲、北美等国，但大多是通过社 会保障制度的总体立法来予以规定。而对于社会福利立法最为典型的是日本，其 在二战后就根据本国的实情首先设立福社三法，即《生活保护法》、《儿童福社法》 和《身体障害者福社法》，上世纪六七十年代制定了《精神薄弱者福社法》，1982 年《老人保健法》的制定以及2000年《社会福社法》的出台标志着其福利法律体 童星，
五、完善我国农村残疾人社会保障制度的法律对策
(一)一般性社会保障法律制度的建立和完善
(1)完善社会保障法律制度，建立社会保障法制系统
所谓社会保障法律制度，是指国家立法机关和国家行政机关用法律、法规、 命令、条例等形式来肯定、明确、规范社会保障行为规则的总和，它不仅集中体 现了国家对需要采用社会保障手段来解决各种社会问题的意志，同时也是实现整 个社会保障制度良性运行的必要条件。①
社会保障法制系统既是社会保障体系及运行机制的基础系统，也是其运行的 客观依据和准则。同时，它也不应该由一部法律或者同一层级的法律构成，而应 该是多层次的:一是国家的根本大法—宪法;二是全国立法机关通过的社会保
障专门法律及其他可以适用于社会保障领域的法律，例如《中华人民共和国残疾 人保障法》和《中华人民共和国社会保险法》等;三是国家最高行政机关制定的 行政法规和其他社会保障法律的实施细则，例如《农村五保供养工作条例》等; 四是地方立法机关或权力机关制定的地方性社会保障法规、规章。
如前所述，对残疾人社会保障制度的安排，既有一般性的社会保障制度，也 有特殊性社会保障制度，因此，建立和完善一般性社会保障法律制度，对于农村 残疾人同样具有重要意义。我国虽然已经制定了残疾人保障法和社会保险法，但 是还没有出台社会救助法、社会福利法等基本法律，应当尽快制定和完善社会保 障基本法律规范，将其作为宪法之下的几个平行的系统，各个系统又可以统率若 干条例，成为子系统的具体法律依据。建立多层次的社会保障法律制度，既是社 会保障法制系统建设的发展方向，也是社会保障制度不断走向成熟的标志。
(2)进行反歧视方面的立法
尽管2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》第三十条规定:“国家 保障残疾人劳动的权利”;第三十八条规定:“在职工的招用、转正、晋级、职称 评定、劳动保障、生活福利、休息休假、社会保险等方面，不得歧视残疾人。”但 由于残疾人自身的缺陷，使得他们在就业的时候，很难获得平等的机会。虽然法 律规定不得歧视残疾人，但这些规定多是原则性的，既没有对属于歧视残疾人的 情况进行界定，也没有公权部门去受理和追究，因此不具备可操作性。例如政府
部门的公务员招考，通常都是以健康原因把残疾人排除在外的。虽然残疾人有其 自身缺陷，但并不是所有人都不能适应部门工作的，如果政府部门都不能够认真 遵守和执行国家的法律，更何况其他部门呢?所以国家机关和国有企事业单位更 应该拿出一些适合残疾人的岗位对残疾人实行定向招考，以起到良好的示范作用。
五、完善我国农村残疾人社会保障制度的法律对策
残疾人社会保障包括一般性社会保障和特殊性社会保障。一般性社会保障制
度的受益对象为全体公民，其目标为消除公民面临的基本风险，实现社会公平， 维护社会稳定，这也是构建残疾人社会保障制度的基础①;残疾人特殊性社会保障 是指国家和社会对残疾人在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情 况下提供基本的物质帮助，并根据社会的经济、文化发展水平，给予残疾人相应 的康复、医疗、教育、劳动就业、社会环境等方面的权益保障。②本文作者认为， 从相同群体享受相类似对待的平等性出发，无需对农村残疾人专门立法。农村残 疾人社会保障的完善，既要将其纳入一般性保障和特殊性保障范围之内，通过不 断完善一般性保障和特殊性保障，使农村残疾人也能从中受惠，又要考虑到农村 残疾人社会保障基础差、层次低、人员多等现实国情，对其提供一些有别于农村 其他人群和城镇残疾人社会保障的倾斜和优惠政策，但此种倾斜和保护政策的目 的更多的在于纠正对农村残疾人群体分配资源的不合理、补足和逐步消除农村残 疾人与城镇残疾人等其他群体之间的差距，而不是对农村残疾人提供优于其他群 体的超利益。
新中国成立后，我国已制定了许多社会保障方面的法律法规，关例如选举法、教育法、婚姻法、劳动法、民事诉讼法、刑事诉讼法
等。我国的根本大法《中华人民共和国宪法》第四十五条也明确规定了残疾人享 有获得物质帮助的权利，对国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的 劳动、生活和教育做出了原则性的规定。尽管这些法律法规对残疾人权益的保障 起到了一定的积极作用、但也应看到我国的社会保障法制建设仍比较落后、主要 表现在体系不健全、人大的立法比较少，并且以意见、通知等形式存在的却有很 多，因其立法层次较低，导致其缺乏权威性和稳定性，执行力弱，实施效果欠佳。 国外发达国家积累的经验告诉我们，社会保障是一项法制事业，要求法律制
度的规范化，社会保障项目的设置和范围的确定都要有相关的规范作为依据。因 此，政府在社会保障的制度建设中起着主导作用，只有政府重视并积极的进行制 度化规范，国家的社会保障体系才可能健全和完备。这就要求我们国家在社会保 障制度建设的过程中，首先应在政府的领导下制定出相关法律规范，然后根据法 律去组织实施，做到有法可依，进而实现有效保障、稳定发展的目的。本文作者 行斗争，反对将“弱能”看作单纯的医疗和福利关注问题，而是视为社会压迫的 一种形式，在推进社会康复由医疗模式向社会模式方面的转变起到了重大作用。 也正如迈克尔·奥利弗等指出，社会模式的重要意义在于它没有把残疾人作为有 问题的个体来看待，而是将问题的责任归于社会对残疾人的不公平待遇。并且实 践证明，正是社会模式下的社会康复服务，在逐渐消除社区居民对残疾人偏见和 歧视，认同和尊重他们的价值和能力的同时，也使得残疾人平等地融入到社会生 活的各个方面。
我国仍有相当数量的农村残疾人生活状况极差，“农村残疾人的社会康复体系
将是一项复杂的社会系统工程”，①以农村残疾人为特殊对象的社会康复政策和实 践也必然会面临着各种困难的考验和挑战，我们既要在医疗、教育以及康复技能 培训等多方面予以适当倾斜，以改善农村康复机构少、基础设施极其薄弱的局面，
更要围绕农村残疾人及其家庭和社区等进行社会服务模式理念的培养，构筑社会 康复的国家政策体系，在广泛接纳社会力量进入社会康复领域的同时，进一步完 善现有的农村残疾人社会保障制度，尝试进行《残疾人康复条例》的制定，对农 村残疾人进行的康复治疗提供法制保障，并逐步提高各类康复服务水平和质量， 消除农村残疾人参与社会的障碍，促使其融入到社会生活的方方面面。
四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
系进一步得到了完善与发展，这也使日本在社会福利立法方面有着先进的经验积 累。在社会福利具体的实施中，中央政府主要承担着宏观调控的作用，而地方政 府则负责具体的管理与服务，突显出地方政府在社会福利制度特别是社会服务、 社区服务等中的重要作用。
关于社会福利的发展特点，主要表现在以下几个方面:一是社会福利组织实
施的对象都是从包括残疾人、妇女儿童等在内的特殊对象逐步扩展到普遍对象的 过程。目前的社会福利制度主要是由残疾人社会福利、妇女儿童社会福利、老年 社会福利和普通公众的社会福利等内容构成;二是社会福利的提供方式都是从福 利津贴为主向福利服务为主的转变;三是社会福利的非营利性决定了政府提供的 社会福利服务只能是免费的，或者是低费的，由政府给予财政补贴;四是社会福 利的供给主体都体现了由政府为主向社会为主转变的趋势，其实质就是更多的鼓 励民间团体和个人积极参与社会福利的兴办，利用市场机制来优化社会服务的质 量来满足群众的各种需求，并在这一过程中逐步转变政府直接向社会提供福利。 但是，要协调政府社会福利与民营社会福利之间的平衡，防止过多的商业化趋势 导致社会福利偏离原本的政策目标，甚至背道而驰。①
我国在农村社会福利的提供中，有必要逐步建立和完善残疾人福利方面的政
策法规，比如进行《社会福利法》的立法，在其下还可以制定《残疾人福利条例》 等，并遵循社会福利的特点，根据经济社会发展状况不断提高残疾人等弱势群
必须坚持重点保障与特殊扶助相结合，一般性制度安排与专项制度安排相结合的原
则，将农村残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助，为农村残疾人改
善弱势地位、实现“平等、参与、共享”的目标提供强有力的制度保证。
健全人相比具有双重的弱势特
征。与城市相比，农村残疾人事业发展和农村残疾
人社会保障制度明显滞后，导致了农村残疾人的社
会弱势地位加剧。由于自身生理上的缺陷，农村残
疾人占有的资源极少，在日常家庭生活、受教育、从
事农业生产、就业、居住环境、娱乐、与人交往、社会
地位等各方面受到社会排斥，在农村处于社会的底
层，靠自身的力量无法摆脱其经济上的低收入性、生
活上的贫困性和承受力上的脆弱性这一格局。农村
残疾人贫困面大、贫困程度深，社会保障覆盖面有
限，保障项目少，保障及服务的可及性、可获得性不
高。我国农村残疾人家庭生活水平和生活质量明显
落后于全国水平。农村残疾人成为我国社会弱势群
体中最需要关注、最需要帮助的困难群体。 农村残疾人社会保障是我国社会保障体系和残 疾人事业的重要组成部分，是全面建设小康社会的 重要支撑，同时，它又是我国社会保障制度建设的薄 弱环节，是困扰已久、迫切需要破解的难题。2006 年中共十六届六中全会提出基本公共服务均等化， 党的十七大提出加快推进覆盖城乡居民的社会保障 体系建设的战略目标，2010 年又正式提出加快推进 残疾人社会保障体系和服务体系建设，这些都为加 快推进我国农村残疾人社会保障体系建设、提高农 村残疾人的福祉创造了良好的制度环境。农村是实 现基本公共服务均等化目标的重点和难点。当前我 国农村正处于由生存型社会向发展型社会转变的关 键时期，基本公共产品供给缺失和基本公共服务严 重不到位已成为制约农村经济社会发展、农村社会 保障制度建设、农村残疾人事业发展迫切需要解决 的问题。
府要为全体社会成员提供基本而有保障的
公共产品和公共服务，让全体社会成员享受水平大 致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全 体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、 住有所居”。学者丁元竹对基本公共服务均等化的 研究具有代表性，他依照基本公共服务—我国现阶 段的基本公共服务—我国现阶段全国性基本公共服 务均等化这样递进的逻辑线索展开了他对基本公共 服务均等化的内涵的认识。公共服务是政府在市场 失灵领域发挥作用，并实现社会公平的重要途径。 考虑公共财政支出能力，一些国家又在公共服务中 划分出基本公共服务。它是指在市场失灵的情况
下，政府通过税收、补贴、担保等方式，确保社会成员 人人都能享有的，与公民基本权利和基本需求相关 的公共服务。基本公共服务制度是人类 20 世纪所 建立的最重要的制度文明之一
［2］
。我国现阶段基
实现基
本公共服务均等化是为全体社会成员提供大体均等 的公共服务，它对缓解社会矛盾、保障民生需要，对 缩小地区差距、城乡差距意义重大。
6社会保障均等化是继我国提出基本公共服
务均等化之后又一个命题。基本社会保障作为基本 公共服务的重要组成部分，是为帮助全体社会成员 化解因年老、疾病、失业、贫困、灾害等造成的各种生 活风险，确保其基本生活权利而构建的一项基础性
制度安排。它包括社会保险、社会救助、社会福利等 项系统。基本社会保障均等化是指所有国民不分背 景或所处环境，均可享受基本相同的社会保障权利。 基本社会保障均等化的首要任务是扩大保障的覆盖 面，使公民在遭遇各种生存风险时有平等的机会获 得经济补助和相关服务，以渡过难关，并有能力寻求 新的发展机会。其核心是确保包括社会弱势群体在 内的各类社会群体有获得社会救助的机会和权利， 有参加社会保险的机会和支付社会保险费的经济能 力( 必要时需要财政对特殊困难群体给予参保代缴 补助) ，有获得相关社会福利( 包括各项社会福利服 务) 的机会。其标准是保证全体社会成员的基本生 活。在均等化过程中，社会救助发挥兜底作用。 基本社会保障均等化强调的是满足所有社会成 员的基本生活保障，它不仅要覆盖就业于正规部门 的人员，也要覆盖自由职业者和没有固定工作的劳 动者，更要覆盖包括农村残疾人在内的各类社会弱 势群体，确保他们在遭遇各类生活风险时的基本生 活。可以说没有社会保障的全覆盖就没有基本社会 保障的均等化。
1 世纪以来，以农村居民最低生活保障制
度( 2007 年) 、新型农村合作医疗制度( 2003 年) 、新 型农村养老保险制度( 2009 年开始试点) 、农村居民 医疗救助制度、五保供养制度( 2006 年) 、自然灾害 生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体 系初步形成。我国是一个农业大国，全国 8300 多万 残疾人中有 75% 生活在农村，总量大约为 6225 万 人，近年来，特别是“十一五”期间，通过发展残疾人 事业和农村残疾人扶贫开发，农村残疾人社会保障 取得了瞩目成就。在应保尽保的基础上，考虑农村 残疾人医疗康复等特殊性支出因素，不少地方通过 “分类施保”，提高了残疾人低保补助标准，逐步将 低保边缘户纳入最低生活保障; 农村重度残疾人及 贫困残疾人参加新型农村合作医疗普遍得到各级政 府的补贴或代缴的优惠扶助，残疾人特殊医疗需求 在一些地方被列入报销范围，农村残疾人参加新型 农村合作医疗比例持续上升，成为新型农村合作医 疗制度最大的受益者; 农村重度残疾人参加新型农 村社会养老保险试点政府代缴补助制度基本确立; 农村残疾人危房改造项目逐年实施，取得了突出成 效; 农村残疾人救助不断得以强化，各地积极将符合 条件的农村残疾人纳入“五保供养”，获得临时救济 救助的贫困残疾人比例不断上升; 农村康复服务受 益面和农村残疾儿童接受义务教育的比例逐步提
高。“十一五”以来，已有 900 多万人次的农村残疾 人接受过各类技术培训，不少农村残疾人掌握了 1—2 项农业实用技术
［
农村贫困残疾人住房困难问题仍相当突出。残 疾人及其家庭自己无法依靠自身努力解决住房困
难，目前仍有近 60 万户农村残疾人住房问题亟需解 决或改善。
尽管农村扶贫战略推行了多年，也取得了很大
成就，但全国农村大扶贫主导实施的扶贫项目、扶贫 资金难以使贫困残疾人直接参与和受益，而专项残 疾人扶贫措施有限，资金投入和培训明显不足。目 前，国家针对残疾人专项扶贫主要依靠康复扶贫贷 款、危房改造项目和非常有限的培训经费，项目少、 资金不足、服务缺失是目前农村残疾人扶贫工作面 临的突出困难
［3］( P30)
。农村残疾人贫困问题突出，
相比一般农村居民而言，农村残疾人参加各项社会 保险缴纳参保费会遇到更大的困难。
( 二) 农村残疾人社会保障供需矛盾突出，城乡 差距大
农村居民最低生活保障与新型农村合作医疗、 新型农村社会养老保险一起构成了目前农村居民的 三大社会保障支柱。按照一般制度与专项制度安排 相结合的原则，农村残疾人社会保障项目不仅要包 括针对普通农村居民的最低生活保障、新型农村合 作医疗、新型农村社会养老保险、灾害救助、医疗救 助、五保供养，还应该包括专门针对残疾人的专项保 障制度，如残疾人特殊救助( 康复救助、残疾人住房 救助) 和残疾人特殊服务保障( 残疾人教育、残疾人 就业服务、残疾人康复服务、生活照料与托养、残疾 人社区服务) 等。无论是在社会救助、社会保险还 是在残疾人专项保障方面，均表现出农村残疾人社 会保障供需矛盾突出、城乡差距大的特征。 第二次全国残疾人抽样调查数据显示，在农村 残疾人口中仅有 5. 12% 享受到当地居民最低生活 保障。2007 ～ 2010 年度医疗救助和生活救助始终 是城乡残疾人最迫切的需求。2010 年度，城镇
54. 3% 、农村 63. 5% 的残疾人有医疗救助需求，城 镇 48. 7%、农村 66. 2% 的残疾人有生活救助需求。 从 2007 年到 2010 年的四年间，农村残疾人领取最 低保 障 金 的 比 例 分 别 为 12. 5%、19. 6%、
23. 6% 、28. 6% ，得 到 救 济 的 比 例 分 别 为 26. 6% 、
28. 6% 、27. 2% 和 27. 7%
，但这些与农村残疾人
的救助需求相比，仍存在较大差距( 见表 3) 。
表 3 残疾人救助需求情况
［4］
单位: %
2007 年度 2008 年度 2009 年度 2010 年度
城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村
生活救助 41. 4 60. 2 40. 6 61. 8 49. 5 65. 0 48. 7 66. 2 教育救助 10. 4 14. 7 10. 3 12. 7 7. 6 13. 9 7. 0 13. 2
医疗救助 57. 8 69. 1 54. 3 66. 8 56. 3 66. 2 54. 3 63. 5 康复救助 30. 1 37. 9 27. 9 35. 6 26. 5 32. 0 24. 1 30. 5 医疗救助、生活救助、康复救助和教育救助成为
城乡残疾人救助需求中排列前四位的救助需求，且 农村残疾人对四类救助需求的比例都高于城镇。
第二次全国残疾人抽样调查数据显示，农村 16
岁及以上残疾人参加社会养老保险、农村合作医疗、
工伤 保 险、失 业 保 险 的 比 例 分 别 仅 为 1. 95%、
29. 39% 、0. 10% 和 0. 07%
［4］
。2007 年至少参加了
一项社会保险的残疾人的比例农村比城镇低 31. 3 个百分点; 参加基本养老保险的残疾人比例农村比 城镇低 31 个百分点; 参加基本医疗保险的残疾人的 比例农村比城镇低 26. 5 个百分点。
新型农村社会养老保险自 2009 年 8 月开始在
全国 10%的地区试点，2009 年农村残疾人参加新型 农村养老保险的比例仅为 4%，2010 年度农村残疾 人参加新型农村养老保险的比例为 12. 8%。按照
截至 2010 年春节前全国共有 36. 4 万 60 岁以上农 村残疾人领到基础养老金
［3］( P28)
来计算，这个数字
大约仅占农村老年残疾人总量的不足 1. 14 %。
现阶段我国社区服务是政府公共服务与社会服
务及其互助服务的聚合体，通过社区服务实现福祉 资源的普惠化。社区是残疾人服务的主要提供者， 社区服务覆盖率直接反映着残疾人社会服务水平和 残疾人工作社会化水平，然而从统计数据来看，近四 年来农村残疾人接受社区服务的比例几乎都要比城 市大约低 10 个百分点( 见表 4) 。
表 4 全国城乡残疾人接受社区服务的比例情况 单位: % 2007 年度 2008 年度 2009 年度 2010 年度
全国残疾人 13. 4 17. 0 17. 8 25. 3
城镇残疾人 24. 2 30. 5 23. 6 31. 2
农村残疾人 11. 2 13. 8 13. 0 22. 2
( 数据来源于相关年份全国残疾人状况监测报告)
全国不少城市已陆续开展了社区居家养老服
务，向符合条件的老年人( 贫困、重度残疾人) 发放 养老( 助残) 券，以政府购买服务的方式，为老年人 ( 残疾人) 提供多种方式的养老( 助残) 服务，以满足 老年人和残疾人在生活照料、家政服务、康复护理等 方面的基本生活服务需求; 建立养老( 助残) 餐桌; 实施残疾人家庭无障碍设施改造; 建立老年人日间 照料中心; 组织开展老年文化活动; 专门为老年人提 供上门服务，等等。然而，居家养老服务几乎很少在 农村开展。据统计，我国农村生活完全不能自理、必 须依靠他人照料的完全失能老年人占农村老年人的 比例为 6. 9%，在农村完全失能老人中，有照料需求 的占 61. 8%。与此同时，有超过四成以上的农村养 老机构明确表示只接收生活自理老人。所以，农村 老年残疾人所需的各项生活照料和服务还是只能依 靠家人，家庭照料负担异常沉重。农村老年残疾人 社会服务缺失情况严重。
此外，不同年龄层次的农村智力、精神和重度残
疾人的生活照料仍主要依靠其家庭，其家庭的经济 和精神压力已不堪重负，但又很难从制度上得到相 应的支持和帮助。
康复对于残疾人的意义非常重要，它是残疾人
提高生活自理能力，实现残疾人参与社会生活的基 础。近年来残疾人康复需求服务的覆盖率比以往有 所提高，但仍比较低，2007、2008 和 2009 年度农村 残疾人中当年接受过康复服务的比例只分别占当年 全部农村残疾人口的 15. 7%、19. 2% 和 19. 3%。农 村残疾人康复需求服务的覆盖率又与城市存在较大 9见表 5) 反映出农村残疾人康复服务可及性
不高。
很多农村残疾人还得不到迫切需求的康复训练
和基本的辅助器具，家庭无障碍的需求得不到满足， 一些残疾人的残疾程度还在加重，极大地限制了农 村残疾人的社会参与。
农村残疾人的教育服务也不容乐观。截止到
2010 年底，全国未入学适龄残疾儿童少年总数 14. 5 万人
［5］
。6—14 岁残疾儿童接受义务教育的比例农
村为 70. 5%
［4］
，比城市低 5. 2 个百分点( 见表 6) ，
仍有近 30%的农村学龄残疾儿童没有机会和条件
接受义务教育，与非残疾儿童接受义务教育的比例 ( 99%以上) 相比相差甚远。
表 5 全国城乡残疾人接受康复服务的比例情况 单位: % 2007 年度 2008 年度 2009 年度 2010 年度
全国残疾人 19. 0 23. 3 23. 0 33. 5
城镇残疾人 29. 5 36. 6 29. 8 38. 5
农村残疾人 15. 7 19. 2 19. 3 30. 8
( 数据来源于相关年份全国残疾人状况监测报告)
表 6 全国 6—14 岁残疾儿童义务教育比例
［4］
单位: %
2007 年度 2008 年度 2009 年度 2010 年度
城镇 65. 6 64. 5 73. 7 75. 7
农村 63. 0 63. 7 68. 5 70. 5
全国 63. 3 63. 8 69. 5 71. 4
农村残疾人教育培训保障严重不足。18 岁及
以上农村残疾人中从未上过学和只上过小学的比例 2007 年度高达 85. 1% ; 2008 年为 84. 4% ; 2009 年为
83. 2% ; 2010 年 该 比 例 为 82. 8% 。 从 2007 年 到 2010 年，该 比 例 农村 比 城 镇 分 别 高出 30、29. 9、
18. 1、18. 8 个百分点。2010 年，农村 18 岁及以上残 疾人从未上过学的比例为 45. 3%
［4］
，比城市高出
12. 4 个百分点; 小学程度的比例为 37. 5% ，比城市 高出 6. 4 个百分点。与全国成年人 8. 72% 的文盲 率相比高出数倍。由于缺少教育和培训，农村残疾 人总体文化水平低，技能缺乏，难以适应现代农业和 农村就业市场带来的机遇和挑战，难以改变长期生 活在农村社会底层的现状。
2010 年度劳动年龄段生活能够自理的农村残
疾人就业的比例为 49. 2%，找工作的主要途径是熟 人介绍，其比例为 60. 9%，这反映出农村残疾人职 业培训体系和就业网络体系不健全、就业机会缺乏， 农村残疾人就业服务还需进一步加强。
( 三) 农村残疾人社会保障水平低，城乡差距大
农村残疾人社会保障水平低也是农村残疾人社
会保障面临的一个突出问题。农村养老保险不仅目 前覆盖率低，而且即使制度覆盖到的农村老年人每 月能领取的基础养老金也仅仅几十元( 大约 60 元 左右) 而已，对生活的保障水平极为有限。尽管
2010 年度农村残疾人参加新型农村合作医疗比例 已达 96. 0%，但保障水平仍有限，与城镇职工基本 医疗保险费用报销比例达 70—80% 左右，城镇居民 基本医疗保险费用报销比例也有 50—60% 左右相 比，农村合作医疗报销比例直到 2009 年才从以往的 25% 左右上升到 40% 左右，看病贵仍然成为农村居 民的沉重负担，加之农村残疾人的医疗康复需求更 为突出，其医疗康复支出比重更大，为普通农村居民 的两倍以上，看病负担较普通农村居民更为沉重。 农村低保按现行低保标准，其低保待遇仅能满足当 地最低水平的衣食问题，而残疾人医疗康复支出高 等特殊困难仅靠低保无法解决。而且城乡享受最低 生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相 差较大。通过对民政部公布的城乡低保人均支出水 平的数据进行比较，可看出，2008 年、2009 年、2010 年这三年的四季度农村居民低保月人均支出水平占 城市居民低保月人均支出水平的比例分别为
34. 75% 、38. 79% 和 39. 10% 。据 2011 年一季度民 政事业统计季报
［6］
的统计数据显示，城市居民最低
生活保障月人均支出水平为 220. 44 元/人、月，而同 期农村居民仅为 92. 61 元/人、月。同期，农村五保 集中和分散供养人均支出水平分别为 229. 11 元/ 人、月和 150. 13 元/人、月。
10四、对我国农村残疾人社会
我国农村残疾人社会保障研究
摘要：作为一个人口大国，我国是世界上残疾人最多的国家，截至2006年，我国共有残疾人8296万，而农村残疾人就有6225万人，占我国残疾人总数的四分之三，农村残疾人是典型的社会弱势群体，处于社会底层，更需要社会的关心与帮助，因此如何解决好占残疾人绝大多数的农村残疾人这一庞大群体的社会保障问题已成为我们面临的重大社会问题，它不仅直接关系着农村残疾人的生存权和发展权，还影响着我国广大农村地区的经济发展和全社会的和谐与稳定。 关键词：农村残疾人 社会保障 残疾人社会保障体系
Abstract: as a populous country, China is the world's most populous country for persons with disabilities, And as of 2006, China's total disability 82,960,000, while the rural people with disabilities to have 62,250,000 people, of the country's total number of disabled in 3 / 4, and rural people with disabilities is a typical vulnerable groups in society, in bottom of society, and it is even more important social interest and help, and it is therefore how to solve for persons with disabilities, the majority of the rural people with disabilities that a large group of social security has become an issue we are faced with a major social issue, that not only has a direct relationship with rural people with disabilities the right to life and the right to development, but also affected the country's vast rural areas of economic development and the social harmony and social stability。
Keywords: disability social security disability social security system in rural areas
前言：在我国，残疾人是作为一个数量众多、特性突出、特别困难的社会群体客观存在的，一个国家的残疾人社会保障程度体现了这个国家的社会公正和文明的程度。而我国农村残疾人占我国残疾人总数的四分之三，长期以来的城乡二元经济结构，导致我国城乡严重失衡，农村残疾人所享受到的社会保障，与农村其他人群以及城镇残疾人的社会保障相比，仍存在比较大的差距。他们日益成为不可忽视的特殊群体，他们的生产、生活状况不仅关系到其自身的生活质量，而且对整个社会的政治、经济、文化发展有重大影响，如若未能对农村残疾人给予及时和充分的重视并实施有效的措施提高其生活质量，这一群体很容易被边缘化，将不利于自身及社会的稳定，因此，对农村残疾人现状及发展进行科学的研究有着重要的意义。
1.农村残疾人社会保障制度概论
1.1残疾人的界定
1.1.1国际上对残疾人的界定
国际组织对残疾人是这样定义的:残疾人是指由于生理上或心理上的缺陷而不能像正常人那样以正常方式从事某种正常活动的人。国际劳工组织对残疾人下的定义是这样的:残疾人是受到损伤的人，这种损失需是经过正式承认的身体上或者精神上的损伤并且这种损伤会使其在适当职业的取得、保持或提升方面大受影响。联合国将残疾人定义为:“残疾人是指那些由于先天性或非先天性的生理或心理上的缺陷而不能保证自己可以正常取得个人生活和社会生活上一切或部分必需品的人。”在西方一些发达国家，把由于疾病造成内脏损伤而移植人工器官(人造心脏、人造膀肤)的人，也算作是残疾人。他们认为这些人内脏器官有缺陷，应属于残疾人。1982年12月3日联合国大会第三十七届会议通过《关于残疾人
的世界行动纲领》的决议，决议指出残疾人并不是单一性质的群体，不仅包括行动能力受限的人而且包括精神上存在缺陷的人，甚至视觉、智力、听觉、言语方面存在缺陷的人。
1.1.2国内对残疾人的界定
在我国，根据1990年全国人大常委会通过的《中华人民共和国残疾人保障法》规定:“残疾人是指在心理上、生理上、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。”这个定义包括两层意思:第一层意思是残疾人在心理、生理、人体结构上有缺陷;第二层是残疾人全部或者部分丧失从事某种活动的能力，即不能完全像正常人那样以正常方式从事活动。在我国，残疾人可分为以下几种类型:言语残疾、视力残疾、智力残疾、听力残疾、精神残疾、肢体残疾、多重残疾和其他残疾的人。对于残疾人的界定是有一定的标准的，但界定残疾人的标准不是固定不变的，而是一种动态的标准，是随着经济、社会、科学、文化的发展而变化的。我国关于残疾热的界定标准是国家参照国际标准，并根据我国具体国情制定的。
1.2农村残疾人的特殊性
1.2.1相对于正常人的特殊性
农村残疾人首先是残疾人，残疾人相对于正常人来说，其在心理上、生理上或者人体结构上，某种组织功能丧失或者存在缺陷，以至于全部或部分丧失，由于残疾人生理上或心理上的缺陷，以及政治、经济等方面的原因，残疾人所占有的社会资源很少，他们相对于正常人处于弱势，是弱势群体，他们在政治、经济、文化等各领域的参与能力比正常人低，甚至可以说他们处于社会生活的最底层。他们由于自己的缺陷，甚至不能自由行动，不能参加正常的社会劳动，缺乏与正常人接触的平台，更加剧了他们的弱势地位。
1.2.2 相对于城市残疾人的特殊性
农村残疾人生活在农村，由于我国长期的城乡二元结构，使得城市和农村的 发展存在巨大的差距，虽然近年来国家政策将农村社会的发展放在战略地位，经 过多年的努力，农村在政治、经济、文化方面取得了长足的发展，但是由于历史 的原因和农村劳动者素质等方面的原因，我国农村的发展水平还远低于城市，农 村的社会保障水平更是远低于城市的保障水平。农村残疾人生活在农村，一方面 由于自身的缺陷完全丧失或部分丧失参加社会劳动的能力，不能获得足够的金钱 以维持自己的基本生活，另一方面我农村社会保障水平有限，不能给予农村残疾 人提供完善的社会保障来保障其基本生活。
1.2.3我国农村残疾人社会保障与其他群体社会保障相比的特殊性
我国农村残疾人所享有的社会保障，与农村其他人群以及城镇残疾人的社会
保障相比，仍有着较大差距，凸显的问题也更严峻。残疾人是社会中的一个特殊 群体，一个弱势群体，他们由于先天的或者后天的原因，导致了身体残疾或者治 理障碍，成为个人生存和发展的障碍。我国农村残疾人生活在广大的农村，无论 是在经济上还是在公共卫生基础设施条件等方面，他们都无法和农村其他人群以 及城镇残疾人相比，“与城市居民相比，他们属于弱势群体;与健全人相比，他们 更属于弱势群体。”因此，农村残疾人就是弱势群体中的弱势群体。他们的生存 和发展己经成为我国社会发展中的一个不容忽视的社会问题，也成为我国解决三 农问题中所遇到的一个比较棘手的问题。在我国己经进入到一个新的发展阶段的 大背景下，完善农村残疾人社会保障制度，消除对农村残疾人的各种歧视，促进 残疾人平等地参与社会，关系到我国农村的社会和谐与稳定发展。
三)我国农村残疾人社会保障主要内容和原则
我国农村残疾人社会保障的内容，主要有农村残疾人的就业保障、生活保障、
教育保障、医疗康复保障等方面。
农村残疾人就业保障，是指政府和社会对有一定劳动能力的盲、聋、哑和其
他有残疾的农民提供必要的培训和帮助，促使他们能够参加劳动、实现就业。残 疾人的就业保障，是残疾人社会保障的一个重要内容，只有实现了农村残疾人的 就业，才能使其逐步减少对国家和社会的依赖，并融入到社会生活中去。
农村残疾人的生活保障，是指国家为保证农村残疾人的基本生活、维持其生
存而对生活困难的、无劳动能力的重度残疾人提供的基本生活保障。农村最低生 活保障、临时救济、五保供养等对于保障残疾人的基本生活发挥出了一定作用。 农村残疾人的教育保障，是指国家和社会采用普遍教育和特殊教育等方法和
手段，保证不同残疾类别、不同年龄层次、不同文化程度的残疾人享受教育的权 利。残疾人通过学习可以提高自身综合素质和掌握一定的技能，缩小与健全人的 差距，更好地融入社会。
农村残疾人的医疗康复保障，是指国家和社会对农村残疾人在遇到疾病时给
予医疗保障，并帮助残疾人恢复和补偿功能，增强其生活自理能力和社会适应能 力。国家推行的农村新型合作医疗保险已经取得较好效果，参保率较高。同时国 家也实行农村医疗救助，对于农村残疾人提供一定的资金补贴和救助。白内障复 明手术、肢残矫治手术、聋哑儿童语言听力训练等重点康复工程项目，使624万 残疾人得到不同程度的康复。
原则：主要有机会均等原则和特别扶助原则，机会均原则等指立法平等，就业机会平等，平等的享有环境，教育和培训机会的平等，平等的履行义务。而特别服务原则是国际公约和国外法律在重申残疾人享有与其他公民平等权利合同等机会的同时，普遍规定通过辅助方法，方针政策和保护措施，给残疾人以特别扶助，以弥补其残疾带来的不利影响，保证其平等权利的实现。
2.我国农村残疾人社会保障的现状
我国残疾人社会保障事业近年来取得了较大的进步，国家制定了一系列法律
法规来保障残疾人的权益，而且制定了促进残疾人事业的国家计划，规定了扶持 保护残疾人的政策，建立了残疾人工作协调机构。特别是近年来，国家出台了一 系列法律法规来维护残疾人的合法权益，例如《残疾人教育条例》等。
2.1.我国农村残疾人基本生活现状
我国农村残疾人的经济参与度低，由于残疾人的家庭劳动力减少，导致残疾
人家庭的收入普遍低于正常家庭。第二次全国残疾人抽样调查显示，调查人口的 平均经济参与率为68.31%，农村残疾人却只有3038%。在住房方面，2005年我国
农村被调查户的人均住房面积为28.93平方米，而农村残疾人调查户人居住房面积为26.24平方米，低于农村一般正常家庭的平均水平。
2.停滞阶段
1966年，我国进入为期十年的文化大革命时期，。这场史无前例的浩劫，使中国 国民经济陷于崩溃的边缘，同时也使我国残疾人事业停滞不前。
3.恢复发展阶段
1978年，党的十一届三中全会召开，开始拨乱反正和着手恢复经济发展，同
时这也是我国残疾人事业发展的转折点。在这一阶段，中国残疾人的救济方式开 始由收养救济型转向劳动福利型，残疾人开始由被收养救济走向全面参与社会生
活。
上世纪八十年代，我国的改革开放稳步推进，残疾人事业也取得了巨大的成
就。在
文件。
1982年，我国颁布实施修改后的《宪法》，该法第45条规定我国残
疾人社会保障制度以根本法的形式固定下来，对以后的残疾人立法具有重大的指 导意义。
在我国农村残疾人家庭经济支出方面，前三项的依次是食品、居住和经营年
支出。城乡残疾人家庭的支出在数量上和结构上都存在着差异。农村残疾人家庭 食品年支出的上升也最为突出，虽然农村食品年支出的增长幅度与城镇的大体相 当，但农村食品支出增加绝对值却占到城镇增加绝对值的67.3%，②说明在全国食 品价格普遍涨价的情况下，农村残疾人家庭人均食品消费支出也随之上升。同时， 医疗保健年支出、教育和文化年支出等在减少，说明国家对农村残疾人的优惠政 策正在发虽然残疾人家庭的年人均收入有所增加，但由于物价上涨
和人民币的实际购买力在逐渐下降，尤其是食品等基本生活用品的价格上升，农 村残疾人的总支出也随之上升。以2007年食品价格为基数，扣除物价上涨因素后， 2008年农村残疾人家庭人均食品支出金额的实际购买力只相当于上年的1461.4
元，一年内贬值n.97%。
2.2我国农村残疾人就业保障现状
2.21就业总体情况。总体上来看，我国农村残疾人就业形势存在上升的趋势，
在2005年达到峰值 1803.5万人。随后的2006年，农村残疾人就业有较大幅度的 下降，但在之后的两年又出现了上升的趋势，到2008年已达到 1717.1万人，基本 上与2002年的水平持平。
2,2.2农村未就业残疾人情况。总体上来看，2005年及其之前稳定在350万上
下，但在2006年迅速增加到 433.7万人，之后农村未就业残疾人人数呈现上升的 趋势。从2006年到2008年，农村就业参加人人数逐年上升，2008年已经达到473.6 万人，而在这期间未就业残疾人也在逐年上升，这说明了在我国农村残疾人总数 有上升的趋势。
2.3我国农村残疾人教育保障现状
我国农村残疾人在教育方面，受教育程度明显低于城镇水平并且呈现出一定
的性别差异。根据我国第二次残疾人抽样调查数据，我国6周岁以上的残疾人中， 农村残疾人所占比例为18.66%，远远高于城镇残疾人的比例(城镇残疾人文盲率
为 6.470;0)在性别上，我国农村残疾人的受教育程度呈现出较大差距。据第二次全国残 疾人抽样调查，我国巧周岁以上的残疾人中，男性的文盲率为34.22%，而女性的 文盲率高达68.38%，是男性的2倍④。这也在某种程度上体现了我国农村地区的重
男轻女思想的存在。在地区分布上，我国农村残疾人中西部地区的文盲率较高。15周岁以上农村残疾人文盲率最高的为西藏地区和青海地区，分别达到了74.21%和67.01%;而东 部经济发达地区相对较低，如上海为48.62%，浙江为52.09%⑥。
2.4.我国农村残疾人医疗保障现状
2003年起，我国开始在农村地区进行新型农村医疗保险试点工作，并在2007
年在全国范围内推广。截止2008年底，我国已经有2729各县(市、区)开展新
型农村合作医疗保险，参保农民达到了8.15亿人，参保率达到了91.5%。⑥而2007 年，16岁以上农村残疾人参加医疗保险的仅为9.5%。
) 农村残疾人贫困问题依然严重
农村贫困残疾人比重高，绝大多数集中在经济
欠发达的中西部省份。据国家 2005 年对贫困人口
的统计，残疾人占全国绝对贫困人口的 42%，占相
对贫困人口 1/3。残疾人脱贫难，脱贫后又容易返
贫。据第二次全国残疾人抽样调查，12. 95% 的农村
残疾人家庭户年人均全部收入低于 683 元，7. 96%
的农村残疾人家庭户年人均全部收入在 684 元至
944 元之间。农村残疾人平均收入水平仅为农村居
民平均收入水平的 49%，不及一半。农村贫困残疾
人口占我国农村贫困人口相当比例，按照国家年人
均纯收入 1196 元扶贫标准，目前全国农村贫困残疾
人至少还有 1700 万，其中，年人均收入低于 1196 元
的农 村 残 疾 人 有 1063 万，低 收 入 残 疾 人 661
万
料表明城乡残疾人之间的收入水平，以
及残疾人与全社会平均收入水平之间差距较大。
与此同时，残疾人家庭医疗保健支出及其占家
庭消费支出比例均高于全国平均水平。2009 年，农
村残疾人家庭人均医疗保健支出为 551. 1 元，是全
国农村居民家庭人均医疗保健支出的 2. 24 倍。
2010 年，农村残疾人 家 庭 人均 医 疗 保 健 支 出为
602. 0 元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出
的 2. 09 倍。农村残疾人家庭人均医疗保健支出占
全部消费支出的比重为 14. 9%，比全国农村居民平
均水平高出 7. 7 个百分点
［4］
。
2009 年农村残疾人家庭恩格尔系数为 47. 0% ，
高出全国农村居民家庭恩格尔系数 6 个百分点;
2010 年度农村残疾人家庭恩格尔系数为 47. 4% ，高
出全国农村居民家庭恩格尔系数 6. 3 个百分点。农
村残疾人家庭生活质量明显落后于全国水平( 见表
2) 。
3存在的问题及原因分析
3.1.农村残疾人社会救助受助率低
由于残疾人身体的缺陷，导致残疾人家庭劳动力的减少和开支的增加，而农 村残疾人的家庭生活状况更容易陷入贫困。
社会救助是社会保障的基础，近年来，随着我国经济的发展和社会进步，社 会救助也有较大发展，就以居民最低生活保障来说，城镇和农村都已建立起了最 低生活保障制度。民政部2010年1月的民政事业统计月报显示:城市居民最低生 活保障人数为2340.8万人，农村居民最低生活保障人数为4806.4万人;而全国
农村贫困残疾人比重高，绝大多数集中在经济
欠发达的中西部省份。据国家 2005 年对贫困人口
的统计，残疾人占全国绝对贫困人口的 42%，占相
对贫困人口 1/3。残疾人脱贫难，脱贫后又容易返
贫。据第二次全国残疾人抽样调查，12. 95% 的农村
残疾人家庭户年人均全部收入低于 683 元，7. 96%
的农村残疾人家庭户年人均全部收入在 684 元至
944 元之间。农村残疾人平均收入水平仅为农村居
民平均收入水平的 49%，不及一半。农村贫困残疾
人口占我国农村贫困人口相当比例，按照国家年人
均纯收入 1196 元扶贫标准，目前全国农村贫困残疾
人至少还有 1700 万，其中，年人均收入低于 1196 元
的农 村 残 疾 人 有 1063 万，低 收 入 残 疾 人 661
万
料表明城乡残疾人之间的收入水平，以
及残疾人与全社会平均收入水平之间差距较大。
与此同时，残疾人家庭医疗保健支出及其占家
庭消费支出比例均高于全国平均水平。2009 年，农
村残疾人家庭人均医疗保健支出为 551. 1 元，是全
国农村居民家庭人均医疗保健支出的 2. 24 倍。
2010 年，农村残疾人 家 庭 人均 医 疗 保 健 支 出为
602. 0 元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出
的 2. 09 倍。农村残疾人家庭人均医疗保健支出占
全部消费支出的比重为 14. 9%，比全国农村居民平
均水平高出 7. 7 个百分点
［4］
。
2009 年农村残疾人家庭恩格尔系数为 47. 0% ，
高出全国农村居民家庭恩格尔系数 6 个百分点;
2010 年度农村残疾人家庭恩格尔系数为 47. 4% ，高
出全国农村居民家庭恩格尔系数 6. 3 个百分点。农
村残疾人家庭生活质量明显落后于全国水平( 见表
2) 。
3存在的问题及原因分析
3.1.农村残疾人社会救助受助率低
由于残疾人身体的缺陷，导致残疾人家庭劳动力的减少和开支的增加，而农
村残疾人的家庭生活状况更容易陷入贫困。
社会救助是社会保障的基础，近年来，随着我国经济的发展和社会进步，社
会救助也有较大发展，就以居民最低生活保障来说，城镇和农村都已建立起了最 低生活保障制度。民政部2010年1月的民政事业统计月报显示:城市居民最低生 活保障人数为2340.8万人，农村居民最低生活保障人数为4806.4万人;而全国
残疾人第二次抽样调查结果则显示，在城镇残疾人中，有275万人享受到当地居 民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28%，在农村残疾人中，有319万人享 受到了当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12%，2009年，我国农 村残疾人最低生活保障人数也仅占农村残疾人总数的6.8%。由此可见，农村残疾 人享受到最低生活保障的比例不仅远低于其他社会群体，而且也低于城镇残疾人。 即使享受到了最低生活保障，但是由于生活保障水平过低，农村残疾人的生活状 况仍然非常窘迫。 农村
残疾人家庭收入大都是转移性收入，很少财产性和
工资性收入，他们的生活主要还是依靠临时性救助
和家庭邻里接济
。保险缴纳参保费会遇到更大的困难。
( 二) 农村残疾人社会保障供需矛盾突出，城乡
差距大
农村居民最低生活保障与新型农村合作医疗、
新型农村社会养老保险一起构成了目前农村居民的
三大社会保障支柱。按照一般制度与专项制度安排
相结合的原则，农村残疾人社会保障项目不仅要包
括针对普通农村居民的最低生活保障、新型农村合
作医疗、新型农村社会养老保险、灾害救助、医疗救
助、五保供养，还应该包括专门针对残疾人的专项保
障制度，如残疾人特殊救助( 康复救助、残疾人住房
救助) 和残疾人特殊服务保障( 残疾人教育、残疾人
就业服务、残疾人康复服务、生活照料与托养、残疾
人社区服务) 等。无论是在社会救助、社会保险还
是在残疾人专项保障方面，均表现出农村残疾人社
会保障供需矛盾突出、城乡差距大的特征。
第二次全国残疾人抽样调查数据显示，在农村
残疾人口中仅有 5. 12% 享受到当地居民最低生活
保障。2007 ～ 2010 年度医疗救助和生活救助始终
是城乡残疾人最迫切的需求。2010 年度，城镇
54. 3% 、农村 63. 5% 的残疾人有医疗救助需求，城
镇 48. 7%、农村 66. 2% 的残疾人有生活救助需求。但这些与农村残疾人
的救助需求相比，仍存在较大差距
计资料表明城乡残疾人之间的收入水平，以
及残疾人与全社会平均收入水平之间差距较大。
与此同时，残疾人家庭医疗保健支出及其占家
庭消费支出比例均高于全国平均水平。2009 年，农
村残疾人家庭人均医疗保健支出为 551. 1 元，是全
国农村居民家庭人均医疗保健支出的 2. 24 倍。
2010 年，农村残疾人 家 庭 人均 医 疗 保 健 支 出为
602. 0 元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出
的 2. 09 倍。农村残疾人家庭人均医疗保健支出占
全部消费支出的比重为 14. 9%，比全国农村居民平
均水平高出 7. 7 个百分点
2.农村残疾人社会保险问题堪忧
劳动保障部于2007年11月发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，
截至2006年底，全国基本养老保险参保人数达到18766万人，城镇参加企业基本 。养老保险覆盖率为76%。①而我国的新型农村养老保险截至201。年底，覆盖率才 240/0。②由于起步晚、没有经验可循、农村养老保险制度不够完善以及农村残疾人 的经济状况制约等原因，导致我国农村残疾人的养老保险参保率更低。2005年， 我国农村残疾人的养老保险参保率仅为1.57%，而同期城镇残疾人养老保险参保率 达到了28.06%，即使到 2007年，农村残疾人的养老保险参保率也才2.3%。③ 我国的新型农村合作医疗制度是从2003年开始试点的，截至到2008年年底， 参合农民8.15亿人，参合率为91.5%。④而据许琳等2005年对陕西省农村残疾人 社会保障状况的调查结果显示:41.8%的农村残疾人除了残疾同时还患有其他疾
病，而仅有2.3%的农村残疾人参加了新型农村合作医疗制度。⑤到2007年，16岁 以上农村残疾人参加医疗保险的为9.5%，城镇残疾人参加医疗保险的则为36%。⑧ 近年来，在政府和社会帮助下，农村残疾人参保新农合的比例正快速攀升。
{}」此可见，无论是医疗保险还是养老保险，农村残疾人的参保率都要比同期
的城镇残疾人以及农村其他人群要低很多。
3.农村残疾人扶贫资金有限
我国贫困人口众多，而绝大多数贫困人口都在农村，仅农村贫困人口就至少
有2000多万。我国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入在城镇为4864元、农 村为2260元，而当年全国城镇人均收入水平为 11321元，农村为4631元，残疾 人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。有20%以上的农村残疾人家庭户生活
在贫困中。⑦城镇残疾人和农村其他人群，通过国家的资金支持和技术培训，能够获得较 多的社会资源和信息，在掌握一定技术的前提下，脱贫效果比较明显。而农村残 疾人受自身条件及信息不对称、技术缺乏、地理环境等因素的影响，脱贫门路少， 而且大多挣扎在贫困线上，经济状况脆弱，即使脱贫了也很容易因为疾病等原因， 重新返回贫困户行列。虽然政府对农村残疾人投入专项资金，用于农村残疾人的 扶贫基地建设、危房改造等，但是由于扶贫资金投入有限，分散到全国后，资金 明显不足，从总体上看，对我国农村残疾人的扶贫效果也并不显著。例如2008年， 中央和地方共投入财政专项扶贫资金30698万元，但这些资金平均到我国6000多 万农村残疾人身上，每个残疾人仅50元钱左右，这对广大农村残疾人来说显然是 教育部相关统计数据显示，2004年我国城市己拥有残疾人特殊学校710所，
县镇拥有特殊学校771所，而农村则仅有特殊学校79所，仅占总数的5.06%。②城 镇残疾人接受特殊教育的机会明显要比农村残疾人多。国家对农村残疾人教育的 投入过少，导致农村残疾人特殊教育机构的数量与农村残疾人的总数不成正比。 目前，影响我国农村残疾人特殊教育发展的原因主要有三:一是我国长期以
来对农村的财政投入都很有限，农村残疾人教育设施比较落后。尽管我国《义务 教育法》第十九条明确规定:县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特 殊教育的学校(班)，对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实 施义务教育。但是，由于我国广大农村地区经济发展水平较低，加上政府财政投 入少，长期以来该法条成为了一条空洞的口号，而很难落实。二是我国缺乏残疾
人特殊教育的专业人才。我国现有的师范类高等教育学校很少有开设残疾人特殊 教育专业的，所以承担残疾人特殊教育的教师大都没有经过专门的培训，缺乏相 关技能。特别是在广大农村地区，基本没有特殊教育教师。三是农村残疾人家庭 的经济状况制约了残疾人受教育的机会。正如前文分析，残疾人为其家庭带来了 沉重的经济压力，家庭需要为医疗康复等支付较多费用，所以农村残疾人家庭支 持残疾人到专门的教育机构接受特殊教育的能力受限、意愿不强。
5.我国农村残疾人社会保障水平的城乡和地区发展不平衡
我国长期以来的城乡二元经济，导致我国城乡经济发展水平差距很大，并因 此而带来一系列的问题，其中最明显的就是社会保障问题。在城乡二元经济的大 背景下，我国农村残疾人社会保障水平也明显低于城镇水平。农村残疾人普遍比
四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
在国外，尤其是西方发达国家，城乡差别较小，对农村残疾人没有专门的立 法保障，但是这些国家对残疾人社会保障问题关注较早，在农村社会保障方面也 积累了丰富的经验，因此这些经验对于我国农村残疾人社会保障的改革和发展也 具有一定的借鉴意义。分析了国外有关农村社会保障的相关制度建设，笔者主要 从以下几个方面来谈一下其经验和启示。
三) 农村残疾人社会保障水平低，城乡差距大
农村残疾人社会保障水平低也是农村残疾人社
会保障面临的一个突出问题。农村养老保险不仅目
前覆盖率低，而且即使制度覆盖到的农村老年人每
月能领取的基础养老金也仅仅几十元( 大约 60 元
左右) 而已，对生活的保障水平极为有限。尽管
2010 年度农村残疾人参加新型农村合作医疗比例
已达 96. 0%，但保障水平仍有限，与城镇职工基本
医疗保险费用报销比例达 70—80% 左右，城镇居民
基本医疗保险费用报销比例也有 50—60% 左右相
比，农村合作医疗报销比例直到 2009 年才从以往的
25% 左右上升到 40% 左右，看病贵仍然成为农村居
民的沉重负担，加之农村残疾人的医疗康复需求更
为突出，其医疗康复支出比重更大，为普通农村居民
的两倍以上，看病负担较普通农村居民更为沉重。
农村低保按现行低保标准，其低保待遇仅能满足当
地最低水平的衣食问题，而残疾人医疗康复支出高
等特殊困难仅靠低保无法解决。而且城乡享受最低
生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相
差较大。通过对民政部公布的城乡低保人均支出水
平的数据进行比较，可看出，2008 年、2009 年、2010
年这三年的四季度农村居民低保月人均支出水平占
城市居民低保月人均支出水平的比例分别为
34. 75% 、38. 79% 和 39. 10% 。据 2011 年一季度民
政事业统计季报
［6］
的统计数据显示，城市居民最低
生活保障月人均支出水平为 220. 44 元/人、月，而同
期农村居民仅为 92. 61 元/人、月。同期，农村五保 集中和分散供养人均支出水平分别为 229. 11 元/ 人、月和 150. 13 元/人、月。
10四、对我国农村残疾人社会
保障制度建设的反思
综上，我国农村残疾人社会保障目前仍存在供
需矛盾突出、保障覆盖面窄、城乡差距大、保障水平 低、一些特殊需求还没有得到有效保障、特殊保障制 度存在很多空白等突出问题。制度上的缺漏造成了 我国农村残疾人家庭生活水平和生活质量明显落后 于全国水平。这些问题的存在，不仅反映了农村经 济社会发展和社会保障制度发展的滞后，同时也反 映出了城乡居民享受基本公共服务特别是基本社会 保障的不均等这一事实。在经济增长的同时，由于 忽视共享社会发展成果的理念，中国农民阶层在社 会地位上始终处在不利的位置，同样是由于忽略了 “平等、参与、共享”的理念，农村残疾人更是处在最 不利的社会地位上。城乡居民享受基本公共服务的 不均等，享受基本社会保障的不均等，社会保障上存 在的巨大城乡差距，直接损害了社会公平，阻碍了社 会主义和谐社会的建设。
以往政府在解释社会保障只保障城市居民而没 有能惠及农村居民的理由时，常以农村居民人口基 数大，国力、财力不足为由，而今天我国已进入中等 收入国家行列，成为世界第二大经济体，2010 年全 国 GDP 已达 39. 7 万亿元人民币，人均 GDP 超 4000 美元，全国财政总收入 8. 3 万亿元人民币，在物质基 础日益增强的基础上，普惠民生的空间大大扩展了， 为包括农村残疾人在内的弱势群体提供基本社会保 障的能力大大提升了。
如前所述，基本社会保障是基本公共服务的重 要组成部分，基本社会保障均等化的核心是确保包 括社会弱势群体在内的各类社会群体有获得社会救 助的机会和权利，有参加社会保险的机会和支付社 会保险费的经济能力，有获得相关社会福利的机会。 在很多国家，公民的基本权利和基本公共服务在某 种程度上是重合的。在公平成为人类最基本的价值 取向的今天，全社会要充分认识残疾人的价值、尊严 和权利。要实现包括基本社会保障在内的基本公共 服务均等化，构建覆盖城乡居民的社会保障体系，必 须要增强公共服务供给能力，特别需要加大财政投 入来实现。
目前，国家正在加快推进覆盖城乡居民的社会 保障体系建设和基本公共服务均等化，而推进残疾
人社会保障和服务体系建设是其重要内容之一，它
是帮助残疾人改善基本生活条件、促进残疾人全面
发展、实现残疾人共享改革发展成果的根本举措。
农村残疾人社会保障制度是我国社会保障体系的有
机组成部分，完善农村残疾人社会保障制度建设，对
缩小城乡差距、实现基本公共服务均等化、推进覆盖
城乡居民的社会保障体系建设意义重大。
为实现这一目标，必须在制度建设、财政投入、
服务体系几个方面下大力气，使农村残疾人这一长
期在社会底层生存的社会群体能够享受到均等化的
基本公共服务和基本社会保障，缩小农村残疾人与
城市和社会平均水平的差距。
第一，强化农村残疾人社会保障的制度建设。
必须坚持重点保障与特殊扶助相结合，一般性制度
安排与专项制度安排相结合的原则，将农村残疾人
纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障
和特殊扶助，将残疾人“两个体系”纳入国家总体社
会保障和公共服务体系，并予以优先发展。在推进
农村社会保障制度发展的过程中，优先考虑和安排
农村残疾人这一特殊困难群体的特殊需求，不断推
动建立以社会救助为底线，以社会保险为基础，以特
殊福利为补充的残疾人社会保障体系，提高社会保
障在农村残疾人中的覆盖率和基本保障水平。为农
村残疾人改善弱势地位、实现“平等、参与、共享”的
目标提供强有力的制度保证。
第二，增加对农村残疾人社会保障的财政投入。
面对农村残疾人贫困面大、社会保障发展滞后、社会
保障欠账过多的局面，政府财政投入应保证更多地
向农村倾斜，增强农村基层提供公共服务的能力; 完
善政府为农村贫困、重度残疾人参加新型农村社会
养老保险、新型农村合作医疗的补贴或代缴的优惠
扶助政策，使其制度化，并保障稳定的资金来源，明
确各级财政的分担比例和责任; 增加财政对贫困地
区农村残疾人社会保障的专项转移支付; 增加财政
对残疾人扶贫的投入，设立残疾人专项扶贫资金，并
使各种扶贫资金向农村贫困残疾人倾斜。
第三，加强农村残疾人服务体系的建设。在发
挥政府主导作用的同时，充分调动社会力量，共同为
农村残疾人提供康复、教育、就业培训、托养、社区照
料等特殊服务，以满足残疾人的特殊需求。优先解
决智力残疾、精神残疾和重度肢体残疾人的托养服
务需求，减轻农村残疾人家庭过于沉重的负担，提高
农村残疾人的生活质量，使农村残疾人能够享受到
均等化的基本公共服务，使农村残疾人生活得更加
(一)国外关于农村社会养老保障的立法经验与启示
以1889年德国颁布《老年和残障社会保险法》为界，人类进入现代的养老保 险时期。截至目前，己有160多个国家和地区建立了社会养老保险制度，从这些 国家对农村社会养老保险的具体实施方式来看，主要是通过两种途径:一是单独 建立农村养老保障制度;二是实施城乡一体化的养老保障制度。但是这两种途径 的发展过程却在保障范围、保障水平、实施方式以及选择模式等方面具有共同的 特点，主要表现在:首先，关于保障范围方面，经历了从单独对从事土地作业农 场主的养老保障扩展到对从事渔业、林业、牧业以及采矿业等农民的保障，保障 对象也从单个的对象本人逐步向包括其家庭成员在内的扩展;其次，在保障水平 方面，农村居民的保障水平一般要比城市居民的保障水平要低;再次，关于保障 的实施方式，主要有三种:一是将国民养老年金计划直接以“扩面”方式覆盖到 农村，如英国，并且在工业化国家中，采用这种模式的比较多;二是针对农民实 施专门的养老保障制度，使这种农村养老制度自成立时就与城市其他行业的养老 计划单行而立，实施这种方式的典型代表为德国、法国以及波兰等;三是统分结 合型，即从基本的养老金待遇发展，逐步实行城乡一体与全国统一，但同时又对 不同行业或不同部门的从业人员再单独提供一份养老金。但总的来说，每个国家 的保障实施方式会随着国情的不同而随时有所发展，在不同的历史条件下呈现着 不同的保障制度体系。最后，对于养老保险制度模式的选择，大多数国家在建设 发展农村社会养老保险制度时都会参照城市养老保障制度的改革经验。 但是，不管如何发展和完善农村养老保险制度，如何对农村养老保险制度进
行调整和改革，都要先行立法，做到有法可依，然后根据法律的规定来组织实施。 比如德国于1957年7月颁布了《农民年金救济法》，日本则分别于1961年和1971 年组织实施《国民养老金法》和《农民年金基金法》。通过法律来对保险的范围、 待遇以及保险费用的筹集和基金管理及相应法律责任进行规定，这样既规范政府 等管理机构和保险人的行为，也有效避免了人为的主观随意性，确保农村养老保 障制度的顺利实施。自20世纪80年代以来，进入世界范围内的养老保险制度改 ，穆怀中.社会保障国际比较四].北京:中国劳动社会保障出版社，2007:8一9
四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
革，而建立多支柱的养老保险体系已基本成为全球养老保障制度改革的共识。所 谓多支柱养老保险体系即指由国家、企业和个人共同参与和构建养老保险体系， 包括社会养老保险计划、雇主养老保险计划和个人养老保险计划。①
从我国的国情出发，笔者认为我们应该积极扩大农村养老保险的覆盖面，使 更多的农村残疾人亨有养老保障，并逐步实现城乡一体，同时也应借鉴国外的成 功经验，加强农村养老保险立法，为其有序实施提供法律保障。我国农村社会养 老保险制度实施的依据仅是2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点 的指导意见》，还没有形成法律。为了更好的保障新农保在全国的实施，有必要在 总结试点经验的基础上，尽快出台《农村社会养老保险条例》，使其作为《中华人 民共和国社会保险法》之下的具体法律依据，既能体现法律的权威性、促进新农 保在全国的推广，也能够对农村养老保险的管理和运行提供法律保证。面对我国 农村人口基数大、老龄化趋势加快的具体国情，依据法律推进农村养老保险，也 才能更好的保障老年人、残疾人等的生活。同时我们也应该努力探索适合我国国 情的多支柱养老保险体系，逐步实现体系的多元化。
纵观农村社会保险制度的发展历程，医疗保险的发展早于养老保险，而对于 农村来说，农村医疗保险的建立也要早于其他保险。但是，由于国家经济发展水 平的差异，医疗保险制度建立的时间却相差甚远。在经济发达国家，农村医疗保 险建立时间较早，与企业医疗保险制度的建立具有同步性。同养老保障制度的建 立相似，国外关于农村医疗保险制度的实施也是以法律的存在为前提，与法有据， 如德国1883年的《劳工疾病保险法》、英国分别于1948年和1964年通过的《国 家卫生服务法》、《卫生保健法》，以及韩国的《医疗保险法》等，特别是在日本， 其不仅在1934年颁布《国民健康保险法》，更是在整个管理经营和监督过程中的 每个环节都有法律的程序保障，在一定程度上保障其国民健康保险制度的组织实 施正常运转。
虽然世界各国关于农村社会医疗保障体系的建立有所不同，但是共同的目标 又使农村医疗保障的发展有着相似性，具有某些共同的特点，主要表现在以下几 个方面:一是关于农村医疗保险模式的选择。社会健康保险模式已被不同类型的 国家所广泛采用，特别是转型时期的国家在基本框架内都选择这种模式，例外的 是英国、澳大利亚等发达资本主义国家采用国家医疗保险模式以及新加坡所采用 的储蓄医疗保险模式。但是国家的经济发展水平决定着城乡医疗保障制度的一体 化程度，否则，不仅会造成卫生资源向城市或高收入地区集中，而且会加大城乡 仅穆怀中.社会保障国际比较[Ml.北京:中国劳动社会保障出版社，2007:188
四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
.之间的医疗保障差距。所以，选择社会健康保险模式来解决农村健康保障问题， 必须适应国家的国情，同不同阶段的经济发展水平相适应。二是关于纳入农村医 疗保障的项目和覆盖范围，大多经历保障项目由少到多、覆盖范围由小到大的发 展过程。汲取国外农村医疗保障的发展经验，医疗保障的城乡一体化及普遍覆盖 是终极目标，而这也正同我国的统筹城乡发展的目标相一致;另外，建立多层次 的农村社会医疗保障制度是普遍的发展趋势，一方面要推出多种形式的医疗保险， 特别是鼓励商业医疗保险在农村的发展，在提高农村医疗商业保险意识的同时， 以满足农村不同群体对农村医疗保障的不同需求，另一方面建立、健全医疗救助 体系，进一步强化对弱势群体特别是农村残疾人扶持，在享受法律政策倾斜的同 时，更进一步加强农村医疗保险与农村医疗救助的紧密结合。此外，国外也非常 重视对贫困农民医疗援助制度的建立和完善，多由政府来提供免费的医疗卫生服 务，如在韩国，政府为贫困农民提供医疗救助费用;在其他发达国家如北欧四国， 多数也由政府来买单农民的医疗费用。三是关于农村医疗保险的基金筹集和管理， 多数国家的农村医疗保险资金大部分来源于政府补贴，有的甚至全部来源于政府， 主要表现为以税收为基础的筹资机制。
结合我国农村的具体情况，笔者认为医疗保险的水平必须与我国现阶段的经
济发展水平相适应，医疗保障的项目和覆盖范围也只能是随着经济发展逐步扩大。 在农村合作医疗已经初见成效的今天，我国己积累了较为丰富的经验，可以对其 进行总结并进行《农村医疗保险条例》的立法，进一步明确政府在农村医疗保险 中所应承担得责任，对农村残疾人给予的财政支持以及新农合的有效开展进行法 律规范，为其提供法律保障，从而使我国农村残疾人社会保障走向制度化道路。 在医疗保险不足以解决农村残疾人医疗费用的情况下，也要加大对这一特殊群体 的医疗救助。政府还可考虑在适当的时候开征社会保障税，以扩大农村残疾人社 会保障金的来源。
与社会保险、社会福利等其他社会保障制度相比，社会救助是最低层次的社 会保障制度，它以克服贫困、保障公民最基本的生存权利为首要目标。无论是发 达国家还是发展中国家，凡是农村社会救助实施取得较好的，都离不开对社会救 助法制建设的重视，如英国早在1601年就颁布世界上第一部《济贫法》，后又在 1834年制定新的《济贫法》，明确社会救助不仅是公民的权利，更是政府应尽的义 务，并随后颁行《国民保障法》(1911)、《国民救助法》(1948)等法律辅助实施。 另外，韩国、印度尼西亚等发展中国家也颁布了专门的社会救助法规，以此来保 障农村社会救助的实施。由此可见，完善的法律体系是农村社会救助实施的前提。 国农村残疾人社会保障法制建设历史发展及现状分析
较贫困，绝大多数集中在经济欠发达的中西部省份，他们所享受的社会保障远远 低于城镇地区。在残疾人接受的康复服务方面，城镇的相关康复设施和服务较全 面，也有比较专业的康复训练人员，而农村地区尤其是中西部地区，相应的康复 设施与公共服务都比较缺乏。在残疾人能够享受到在残疾人教育保障方面，目前 我国的城市已经建立了比较完善的残疾人特殊教育体系，但在农村的残疾人特殊 教育机构很少，更不用说完整的特殊教育体系了。在我国，巧周岁以上的残疾人 文盲率城镇为27.49%，而农村却达到了50.86%，①相当于有一半以上的该年龄段 农村残疾人是文盲。在农村残疾人急需的医疗、卫生服务、就业安置或扶持等方 面，也因为农村地区的公共服务内容少、设施差，农村残疾人未曾接受过任何服 务和扶持的人数也远高于城镇。
在地区分布上，由于我国经济发展水平严重不平衡，而国家也尚未建立全国 统一的社会保障体系，造成了我国农村残疾人社会保障具有明显的地区差异。同 样是在农村，我国东部沿海地区特别是发达的省份农村残疾人享受的社会保障比 较健全，而在广大的中西部地区却刚刚起步，在一些西部边远地区农村残疾人社 会保障甚至一片空白。
。四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
结合国外对农村社会救助的实践经验，对于农村社会救助的内容、水平和方 式都与本国的政治、经济等因素息息相关的，但是最为根本的还是经济因素，在 某种程度上，经济发展水平是农村社会救助发展的物质基础。多数国家都寻求政 府财政给予农村社会救助以强有力的支持，在充分体现社会财富再分配功能的同 时，使得政府的财政补贴成为农村社会救助资金的主要来源。一般来说，对于社 会救助的经费，以中央政府为主，各级地方政府承担为辅的模式来予以分担。虽 然我们在这里强调政府对于社会救助实施中承担的责任，但是也要鼓励社会力量 发挥在社会救助中的作用。
法律保障是基础，物质基础是保证。我国应该健全救助法制的建设，加快进
行《社会救助法》的立法，并可考虑制定《残疾人救助条例》。根据国家经济社会 发展的实际状况，不断加大政府的投入，逐步扩展农村社会救助项目的实施，并 鼓励和支持社会力量发挥其积极作用。由于我国农村残疾人的数量大，为保障其 基本生活，在完善我国社会救助体系的同时，对于农村残疾人尤其是老年残疾人、 重度残疾人应该根据国家经济发展水平逐步提高救助标准。而对于尚有一定劳动 能力的残疾人，重点在于针对其具体情况，提供合适的劳动技能方面的培训，促 使其依靠自身掌握的技能获得工作岗位，逐步摆脱对国家救助的依赖。另外，也 应重视慈善等社会力量的作用，鼓励社会力量加入对农村残疾人救助的活动。
(四)国外关于农村社会福利的立法经验与启示
社会福利是指政府与社会通过专业化的福利机构为解决社会上的特殊群体以 及一般社会成员的实际困难，提高国民的生活质量而有针对性的提供服务和设施 的一种社会保障制度。①社会福利同社会救助的相似之处在于它也受到政治、经济 两个因素的影响，不同之处则在于社会福利还同国家的文化传统、价值理念等也 有着密切的联系，这也是一些经济发展水平相当的国家在社会福利制度方面却存 在较大差异的原因。随着社会的发展，社会福利的内涵和外延也在不断的发生着 动态变化。在实践中，为了社会福利制度的良性运转，不仅要树立“工作福利” 的理念，更是要采取不同的措施来增加就业机会，把促进就业作为做好的福利形 式，同时辅助各种职业培训计划和教育援助计划等来完善社会福利制度的改革。 关于社会福利的立法规范，建立较早的是欧洲、北美等国，但大多是通过社 会保障制度的总体立法来予以规定。而对于社会福利立法最为典型的是日本，其 在二战后就根据本国的实情首先设立福社三法，即《生活保护法》、《儿童福社法》 和《身体障害者福社法》，上世纪六七十年代制定了《精神薄弱者福社法》，1982 年《老人保健法》的制定以及2000年《社会福社法》的出台标志着其福利法律体 童星，
五、完善我国农村残疾人社会保障制度的法律对策
(一)一般性社会保障法律制度的建立和完善
(1)完善社会保障法律制度，建立社会保障法制系统
所谓社会保障法律制度，是指国家立法机关和国家行政机关用法律、法规、 命令、条例等形式来肯定、明确、规范社会保障行为规则的总和，它不仅集中体 现了国家对需要采用社会保障手段来解决各种社会问题的意志，同时也是实现整 个社会保障制度良性运行的必要条件。①
社会保障法制系统既是社会保障体系及运行机制的基础系统，也是其运行的 客观依据和准则。同时，它也不应该由一部法律或者同一层级的法律构成，而应 该是多层次的:一是国家的根本大法—宪法;二是全国立法机关通过的社会保
障专门法律及其他可以适用于社会保障领域的法律，例如《中华人民共和国残疾 人保障法》和《中华人民共和国社会保险法》等;三是国家最高行政机关制定的 行政法规和其他社会保障法律的实施细则，例如《农村五保供养工作条例》等; 四是地方立法机关或权力机关制定的地方性社会保障法规、规章。
如前所述，对残疾人社会保障制度的安排，既有一般性的社会保障制度，也 有特殊性社会保障制度，因此，建立和完善一般性社会保障法律制度，对于农村 残疾人同样具有重要意义。我国虽然已经制定了残疾人保障法和社会保险法，但 是还没有出台社会救助法、社会福利法等基本法律，应当尽快制定和完善社会保 障基本法律规范，将其作为宪法之下的几个平行的系统，各个系统又可以统率若 干条例，成为子系统的具体法律依据。建立多层次的社会保障法律制度，既是社 会保障法制系统建设的发展方向，也是社会保障制度不断走向成熟的标志。
(2)进行反歧视方面的立法
尽管2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》第三十条规定:“国家 保障残疾人劳动的权利”;第三十八条规定:“在职工的招用、转正、晋级、职称 评定、劳动保障、生活福利、休息休假、社会保险等方面，不得歧视残疾人。”但 由于残疾人自身的缺陷，使得他们在就业的时候，很难获得平等的机会。虽然法 律规定不得歧视残疾人，但这些规定多是原则性的，既没有对属于歧视残疾人的 情况进行界定，也没有公权部门去受理和追究，因此不具备可操作性。例如政府
部门的公务员招考，通常都是以健康原因把残疾人排除在外的。虽然残疾人有其 自身缺陷，但并不是所有人都不能适应部门工作的，如果政府部门都不能够认真 遵守和执行国家的法律，更何况其他部门呢?所以国家机关和国有企事业单位更 应该拿出一些适合残疾人的岗位对残疾人实行定向招考，以起到良好的示范作用。
五、完善我国农村残疾人社会保障制度的法律对策
残疾人社会保障包括一般性社会保障和特殊性社会保障。一般性社会保障制
度的受益对象为全体公民，其目标为消除公民面临的基本风险，实现社会公平， 维护社会稳定，这也是构建残疾人社会保障制度的基础①;残疾人特殊性社会保障 是指国家和社会对残疾人在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情 况下提供基本的物质帮助，并根据社会的经济、文化发展水平，给予残疾人相应 的康复、医疗、教育、劳动就业、社会环境等方面的权益保障。②本文作者认为， 从相同群体享受相类似对待的平等性出发，无需对农村残疾人专门立法。农村残 疾人社会保障的完善，既要将其纳入一般性保障和特殊性保障范围之内，通过不 断完善一般性保障和特殊性保障，使农村残疾人也能从中受惠，又要考虑到农村 残疾人社会保障基础差、层次低、人员多等现实国情，对其提供一些有别于农村 其他人群和城镇残疾人社会保障的倾斜和优惠政策，但此种倾斜和保护政策的目 的更多的在于纠正对农村残疾人群体分配资源的不合理、补足和逐步消除农村残 疾人与城镇残疾人等其他群体之间的差距，而不是对农村残疾人提供优于其他群 体的超利益。
新中国成立后，我国已制定了许多社会保障方面的法律法规，关例如选举法、教育法、婚姻法、劳动法、民事诉讼法、刑事诉讼法
等。我国的根本大法《中华人民共和国宪法》第四十五条也明确规定了残疾人享 有获得物质帮助的权利，对国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的 劳动、生活和教育做出了原则性的规定。尽管这些法律法规对残疾人权益的保障 起到了一定的积极作用、但也应看到我国的社会保障法制建设仍比较落后、主要 表现在体系不健全、人大的立法比较少，并且以意见、通知等形式存在的却有很 多，因其立法层次较低，导致其缺乏权威性和稳定性，执行力弱，实施效果欠佳。 国外发达国家积累的经验告诉我们，社会保障是一项法制事业，要求法律制
度的规范化，社会保障项目的设置和范围的确定都要有相关的规范作为依据。因 此，政府在社会保障的制度建设中起着主导作用，只有政府重视并积极的进行制 度化规范，国家的社会保障体系才可能健全和完备。这就要求我们国家在社会保 障制度建设的过程中，首先应在政府的领导下制定出相关法律规范，然后根据法 律去组织实施，做到有法可依，进而实现有效保障、稳定发展的目的。本文作者 行斗争，反对将“弱能”看作单纯的医疗和福利关注问题，而是视为社会压迫的 一种形式，在推进社会康复由医疗模式向社会模式方面的转变起到了重大作用。 也正如迈克尔·奥利弗等指出，社会模式的重要意义在于它没有把残疾人作为有 问题的个体来看待，而是将问题的责任归于社会对残疾人的不公平待遇。并且实 践证明，正是社会模式下的社会康复服务，在逐渐消除社区居民对残疾人偏见和 歧视，认同和尊重他们的价值和能力的同时，也使得残疾人平等地融入到社会生 活的各个方面。
我国仍有相当数量的农村残疾人生活状况极差，“农村残疾人的社会康复体系
将是一项复杂的社会系统工程”，①以农村残疾人为特殊对象的社会康复政策和实 践也必然会面临着各种困难的考验和挑战，我们既要在医疗、教育以及康复技能 培训等多方面予以适当倾斜，以改善农村康复机构少、基础设施极其薄弱的局面，
更要围绕农村残疾人及其家庭和社区等进行社会服务模式理念的培养，构筑社会 康复的国家政策体系，在广泛接纳社会力量进入社会康复领域的同时，进一步完 善现有的农村残疾人社会保障制度，尝试进行《残疾人康复条例》的制定，对农 村残疾人进行的康复治疗提供法制保障，并逐步提高各类康复服务水平和质量， 消除农村残疾人参与社会的障碍，促使其融入到社会生活的方方面面。
四、国外农村残疾人社会保障立法的经验与启示
系进一步得到了完善与发展，这也使日本在社会福利立法方面有着先进的经验积 累。在社会福利具体的实施中，中央政府主要承担着宏观调控的作用，而地方政 府则负责具体的管理与服务，突显出地方政府在社会福利制度特别是社会服务、 社区服务等中的重要作用。
关于社会福利的发展特点，主要表现在以下几个方面:一是社会福利组织实
施的对象都是从包括残疾人、妇女儿童等在内的特殊对象逐步扩展到普遍对象的 过程。目前的社会福利制度主要是由残疾人社会福利、妇女儿童社会福利、老年 社会福利和普通公众的社会福利等内容构成;二是社会福利的提供方式都是从福 利津贴为主向福利服务为主的转变;三是社会福利的非营利性决定了政府提供的 社会福利服务只能是免费的，或者是低费的，由政府给予财政补贴;四是社会福 利的供给主体都体现了由政府为主向社会为主转变的趋势，其实质就是更多的鼓 励民间团体和个人积极参与社会福利的兴办，利用市场机制来优化社会服务的质 量来满足群众的各种需求，并在这一过程中逐步转变政府直接向社会提供福利。 但是，要协调政府社会福利与民营社会福利之间的平衡，防止过多的商业化趋势 导致社会福利偏离原本的政策目标，甚至背道而驰。①
我国在农村社会福利的提供中，有必要逐步建立和完善残疾人福利方面的政
策法规，比如进行《社会福利法》的立法，在其下还可以制定《残疾人福利条例》 等，并遵循社会福利的特点，根据经济社会发展状况不断提高残疾人等弱势群
必须坚持重点保障与特殊扶助相结合，一般性制度安排与专项制度安排相结合的原
则，将农村残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助，为农村残疾人改
善弱势地位、实现“平等、参与、共享”的目标提供强有力的制度保证。
健全人相比具有双重的弱势特
征。与城市相比，农村残疾人事业发展和农村残疾
人社会保障制度明显滞后，导致了农村残疾人的社
会弱势地位加剧。由于自身生理上的缺陷，农村残
疾人占有的资源极少，在日常家庭生活、受教育、从
事农业生产、就业、居住环境、娱乐、与人交往、社会
地位等各方面受到社会排斥，在农村处于社会的底
层，靠自身的力量无法摆脱其经济上的低收入性、生
活上的贫困性和承受力上的脆弱性这一格局。农村
残疾人贫困面大、贫困程度深，社会保障覆盖面有
限，保障项目少，保障及服务的可及性、可获得性不
高。我国农村残疾人家庭生活水平和生活质量明显
落后于全国水平。农村残疾人成为我国社会弱势群
体中最需要关注、最需要帮助的困难群体。 农村残疾人社会保障是我国社会保障体系和残 疾人事业的重要组成部分，是全面建设小康社会的 重要支撑，同时，它又是我国社会保障制度建设的薄 弱环节，是困扰已久、迫切需要破解的难题。2006 年中共十六届六中全会提出基本公共服务均等化， 党的十七大提出加快推进覆盖城乡居民的社会保障 体系建设的战略目标，2010 年又正式提出加快推进 残疾人社会保障体系和服务体系建设，这些都为加 快推进我国农村残疾人社会保障体系建设、提高农 村残疾人的福祉创造了良好的制度环境。农村是实 现基本公共服务均等化目标的重点和难点。当前我 国农村正处于由生存型社会向发展型社会转变的关 键时期，基本公共产品供给缺失和基本公共服务严 重不到位已成为制约农村经济社会发展、农村社会 保障制度建设、农村残疾人事业发展迫切需要解决 的问题。
府要为全体社会成员提供基本而有保障的
公共产品和公共服务，让全体社会成员享受水平大 致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全 体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、 住有所居”。学者丁元竹对基本公共服务均等化的 研究具有代表性，他依照基本公共服务—我国现阶 段的基本公共服务—我国现阶段全国性基本公共服 务均等化这样递进的逻辑线索展开了他对基本公共 服务均等化的内涵的认识。公共服务是政府在市场 失灵领域发挥作用，并实现社会公平的重要途径。 考虑公共财政支出能力，一些国家又在公共服务中 划分出基本公共服务。它是指在市场失灵的情况
下，政府通过税收、补贴、担保等方式，确保社会成员 人人都能享有的，与公民基本权利和基本需求相关 的公共服务。基本公共服务制度是人类 20 世纪所 建立的最重要的制度文明之一
［2］
。我国现阶段基
实现基
本公共服务均等化是为全体社会成员提供大体均等 的公共服务，它对缓解社会矛盾、保障民生需要，对 缩小地区差距、城乡差距意义重大。
6社会保障均等化是继我国提出基本公共服
务均等化之后又一个命题。基本社会保障作为基本 公共服务的重要组成部分，是为帮助全体社会成员 化解因年老、疾病、失业、贫困、灾害等造成的各种生 活风险，确保其基本生活权利而构建的一项基础性
制度安排。它包括社会保险、社会救助、社会福利等 项系统。基本社会保障均等化是指所有国民不分背 景或所处环境，均可享受基本相同的社会保障权利。 基本社会保障均等化的首要任务是扩大保障的覆盖 面，使公民在遭遇各种生存风险时有平等的机会获 得经济补助和相关服务，以渡过难关，并有能力寻求 新的发展机会。其核心是确保包括社会弱势群体在 内的各类社会群体有获得社会救助的机会和权利， 有参加社会保险的机会和支付社会保险费的经济能 力( 必要时需要财政对特殊困难群体给予参保代缴 补助) ，有获得相关社会福利( 包括各项社会福利服 务) 的机会。其标准是保证全体社会成员的基本生 活。在均等化过程中，社会救助发挥兜底作用。 基本社会保障均等化强调的是满足所有社会成 员的基本生活保障，它不仅要覆盖就业于正规部门 的人员，也要覆盖自由职业者和没有固定工作的劳 动者，更要覆盖包括农村残疾人在内的各类社会弱 势群体，确保他们在遭遇各类生活风险时的基本生 活。可以说没有社会保障的全覆盖就没有基本社会 保障的均等化。
1 世纪以来，以农村居民最低生活保障制
度( 2007 年) 、新型农村合作医疗制度( 2003 年) 、新 型农村养老保险制度( 2009 年开始试点) 、农村居民 医疗救助制度、五保供养制度( 2006 年) 、自然灾害 生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体 系初步形成。我国是一个农业大国，全国 8300 多万 残疾人中有 75% 生活在农村，总量大约为 6225 万 人，近年来，特别是“十一五”期间，通过发展残疾人 事业和农村残疾人扶贫开发，农村残疾人社会保障 取得了瞩目成就。在应保尽保的基础上，考虑农村 残疾人医疗康复等特殊性支出因素，不少地方通过 “分类施保”，提高了残疾人低保补助标准，逐步将 低保边缘户纳入最低生活保障; 农村重度残疾人及 贫困残疾人参加新型农村合作医疗普遍得到各级政 府的补贴或代缴的优惠扶助，残疾人特殊医疗需求 在一些地方被列入报销范围，农村残疾人参加新型 农村合作医疗比例持续上升，成为新型农村合作医 疗制度最大的受益者; 农村重度残疾人参加新型农 村社会养老保险试点政府代缴补助制度基本确立; 农村残疾人危房改造项目逐年实施，取得了突出成 效; 农村残疾人救助不断得以强化，各地积极将符合 条件的农村残疾人纳入“五保供养”，获得临时救济 救助的贫困残疾人比例不断上升; 农村康复服务受 益面和农村残疾儿童接受义务教育的比例逐步提
高。“十一五”以来，已有 900 多万人次的农村残疾 人接受过各类技术培训，不少农村残疾人掌握了 1—2 项农业实用技术
［
农村贫困残疾人住房困难问题仍相当突出。残 疾人及其家庭自己无法依靠自身努力解决住房困
难，目前仍有近 60 万户农村残疾人住房问题亟需解 决或改善。
尽管农村扶贫战略推行了多年，也取得了很大
成就，但全国农村大扶贫主导实施的扶贫项目、扶贫 资金难以使贫困残疾人直接参与和受益，而专项残 疾人扶贫措施有限，资金投入和培训明显不足。目 前，国家针对残疾人专项扶贫主要依靠康复扶贫贷 款、危房改造项目和非常有限的培训经费，项目少、 资金不足、服务缺失是目前农村残疾人扶贫工作面 临的突出困难
［3］( P30)
。农村残疾人贫困问题突出，
相比一般农村居民而言，农村残疾人参加各项社会 保险缴纳参保费会遇到更大的困难。
( 二) 农村残疾人社会保障供需矛盾突出，城乡 差距大
农村居民最低生活保障与新型农村合作医疗、 新型农村社会养老保险一起构成了目前农村居民的 三大社会保障支柱。按照一般制度与专项制度安排 相结合的原则，农村残疾人社会保障项目不仅要包 括针对普通农村居民的最低生活保障、新型农村合 作医疗、新型农村社会养老保险、灾害救助、医疗救 助、五保供养，还应该包括专门针对残疾人的专项保 障制度，如残疾人特殊救助( 康复救助、残疾人住房 救助) 和残疾人特殊服务保障( 残疾人教育、残疾人 就业服务、残疾人康复服务、生活照料与托养、残疾 人社区服务) 等。无论是在社会救助、社会保险还 是在残疾人专项保障方面，均表现出农村残疾人社 会保障供需矛盾突出、城乡差距大的特征。 第二次全国残疾人抽样调查数据显示，在农村 残疾人口中仅有 5. 12% 享受到当地居民最低生活 保障。2007 ～ 2010 年度医疗救助和生活救助始终 是城乡残疾人最迫切的需求。2010 年度，城镇
54. 3% 、农村 63. 5% 的残疾人有医疗救助需求，城 镇 48. 7%、农村 66. 2% 的残疾人有生活救助需求。 从 2007 年到 2010 年的四年间，农村残疾人领取最 低保 障 金 的 比 例 分 别 为 12. 5%、19. 6%、
23. 6% 、28. 6% ，得 到 救 济 的 比 例 分 别 为 26. 6% 、
28. 6% 、27. 2% 和 27. 7%
，但这些与农村残疾人
的救助需求相比，仍存在较大差距( 见表 3) 。
表 3 残疾人救助需求情况
［4］
单位: %
2007 年度 2008 年度 2009 年度 2010 年度
城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村
生活救助 41. 4 60. 2 40. 6 61. 8 49. 5 65. 0 48. 7 66. 2 教育救助 10. 4 14. 7 10. 3 12. 7 7. 6 13. 9 7. 0 13. 2
医疗救助 57. 8 69. 1 54. 3 66. 8 56. 3 66. 2 54. 3 63. 5 康复救助 30. 1 37. 9 27. 9 35. 6 26. 5 32. 0 24. 1 30. 5 医疗救助、生活救助、康复救助和教育救助成为
城乡残疾人救助需求中排列前四位的救助需求，且 农村残疾人对四类救助需求的比例都高于城镇。
第二次全国残疾人抽样调查数据显示，农村 16
岁及以上残疾人参加社会养老保险、农村合作医疗、
工伤 保 险、失 业 保 险 的 比 例 分 别 仅 为 1. 95%、
29. 39% 、0. 10% 和 0. 07%
［4］
。2007 年至少参加了
一项社会保险的残疾人的比例农村比城镇低 31. 3 个百分点; 参加基本养老保险的残疾人比例农村比 城镇低 31 个百分点; 参加基本医疗保险的残疾人的 比例农村比城镇低 26. 5 个百分点。
新型农村社会养老保险自 2009 年 8 月开始在
全国 10%的地区试点，2009 年农村残疾人参加新型 农村养老保险的比例仅为 4%，2010 年度农村残疾 人参加新型农村养老保险的比例为 12. 8%。按照
截至 2010 年春节前全国共有 36. 4 万 60 岁以上农 村残疾人领到基础养老金
［3］( P28)
来计算，这个数字
大约仅占农村老年残疾人总量的不足 1. 14 %。
现阶段我国社区服务是政府公共服务与社会服
务及其互助服务的聚合体，通过社区服务实现福祉 资源的普惠化。社区是残疾人服务的主要提供者， 社区服务覆盖率直接反映着残疾人社会服务水平和 残疾人工作社会化水平，然而从统计数据来看，近四 年来农村残疾人接受社区服务的比例几乎都要比城 市大约低 10 个百分点( 见表 4) 。
表 4 全国城乡残疾人接受社区服务的比例情况 单位: % 2007 年度 2008 年度 2009 年度 2010 年度
全国残疾人 13. 4 17. 0 17. 8 25. 3
城镇残疾人 24. 2 30. 5 23. 6 31. 2
农村残疾人 11. 2 13. 8 13. 0 22. 2
( 数据来源于相关年份全国残疾人状况监测报告)
全国不少城市已陆续开展了社区居家养老服
务，向符合条件的老年人( 贫困、重度残疾人) 发放 养老( 助残) 券，以政府购买服务的方式，为老年人 ( 残疾人) 提供多种方式的养老( 助残) 服务，以满足 老年人和残疾人在生活照料、家政服务、康复护理等 方面的基本生活服务需求; 建立养老( 助残) 餐桌; 实施残疾人家庭无障碍设施改造; 建立老年人日间 照料中心; 组织开展老年文化活动; 专门为老年人提 供上门服务，等等。然而，居家养老服务几乎很少在 农村开展。据统计，我国农村生活完全不能自理、必 须依靠他人照料的完全失能老年人占农村老年人的 比例为 6. 9%，在农村完全失能老人中，有照料需求 的占 61. 8%。与此同时，有超过四成以上的农村养 老机构明确表示只接收生活自理老人。所以，农村 老年残疾人所需的各项生活照料和服务还是只能依 靠家人，家庭照料负担异常沉重。农村老年残疾人 社会服务缺失情况严重。
此外，不同年龄层次的农村智力、精神和重度残
疾人的生活照料仍主要依靠其家庭，其家庭的经济 和精神压力已不堪重负，但又很难从制度上得到相 应的支持和帮助。
康复对于残疾人的意义非常重要，它是残疾人
提高生活自理能力，实现残疾人参与社会生活的基 础。近年来残疾人康复需求服务的覆盖率比以往有 所提高，但仍比较低，2007、2008 和 2009 年度农村 残疾人中当年接受过康复服务的比例只分别占当年 全部农村残疾人口的 15. 7%、19. 2% 和 19. 3%。农 村残疾人康复需求服务的覆盖率又与城市存在较大 9见表 5) 反映出农村残疾人康复服务可及性
不高。
很多农村残疾人还得不到迫切需求的康复训练
和基本的辅助器具，家庭无障碍的需求得不到满足， 一些残疾人的残疾程度还在加重，极大地限制了农 村残疾人的社会参与。
农村残疾人的教育服务也不容乐观。截止到
2010 年底，全国未入学适龄残疾儿童少年总数 14. 5 万人
［5］
。6—14 岁残疾儿童接受义务教育的比例农
村为 70. 5%
［4］
，比城市低 5. 2 个百分点( 见表 6) ，
仍有近 30%的农村学龄残疾儿童没有机会和条件
接受义务教育，与非残疾儿童接受义务教育的比例 ( 99%以上) 相比相差甚远。
表 5 全国城乡残疾人接受康复服务的比例情况 单位: % 2007 年度 2008 年度 2009 年度 2010 年度
全国残疾人 19. 0 23. 3 23. 0 33. 5
城镇残疾人 29. 5 36. 6 29. 8 38. 5
农村残疾人 15. 7 19. 2 19. 3 30. 8
( 数据来源于相关年份全国残疾人状况监测报告)
表 6 全国 6—14 岁残疾儿童义务教育比例
［4］
单位: %
2007 年度 2008 年度 2009 年度 2010 年度
城镇 65. 6 64. 5 73. 7 75. 7
农村 63. 0 63. 7 68. 5 70. 5
全国 63. 3 63. 8 69. 5 71. 4
农村残疾人教育培训保障严重不足。18 岁及
以上农村残疾人中从未上过学和只上过小学的比例 2007 年度高达 85. 1% ; 2008 年为 84. 4% ; 2009 年为
83. 2% ; 2010 年 该 比 例 为 82. 8% 。 从 2007 年 到 2010 年，该 比 例 农村 比 城 镇 分 别 高出 30、29. 9、
18. 1、18. 8 个百分点。2010 年，农村 18 岁及以上残 疾人从未上过学的比例为 45. 3%
［4］
，比城市高出
12. 4 个百分点; 小学程度的比例为 37. 5% ，比城市 高出 6. 4 个百分点。与全国成年人 8. 72% 的文盲 率相比高出数倍。由于缺少教育和培训，农村残疾 人总体文化水平低，技能缺乏，难以适应现代农业和 农村就业市场带来的机遇和挑战，难以改变长期生 活在农村社会底层的现状。
2010 年度劳动年龄段生活能够自理的农村残
疾人就业的比例为 49. 2%，找工作的主要途径是熟 人介绍，其比例为 60. 9%，这反映出农村残疾人职 业培训体系和就业网络体系不健全、就业机会缺乏， 农村残疾人就业服务还需进一步加强。
( 三) 农村残疾人社会保障水平低，城乡差距大
农村残疾人社会保障水平低也是农村残疾人社
会保障面临的一个突出问题。农村养老保险不仅目 前覆盖率低，而且即使制度覆盖到的农村老年人每 月能领取的基础养老金也仅仅几十元( 大约 60 元 左右) 而已，对生活的保障水平极为有限。尽管
2010 年度农村残疾人参加新型农村合作医疗比例 已达 96. 0%，但保障水平仍有限，与城镇职工基本 医疗保险费用报销比例达 70—80% 左右，城镇居民 基本医疗保险费用报销比例也有 50—60% 左右相 比，农村合作医疗报销比例直到 2009 年才从以往的 25% 左右上升到 40% 左右，看病贵仍然成为农村居 民的沉重负担，加之农村残疾人的医疗康复需求更 为突出，其医疗康复支出比重更大，为普通农村居民 的两倍以上，看病负担较普通农村居民更为沉重。 农村低保按现行低保标准，其低保待遇仅能满足当 地最低水平的衣食问题，而残疾人医疗康复支出高 等特殊困难仅靠低保无法解决。而且城乡享受最低 生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相 差较大。通过对民政部公布的城乡低保人均支出水 平的数据进行比较，可看出，2008 年、2009 年、2010 年这三年的四季度农村居民低保月人均支出水平占 城市居民低保月人均支出水平的比例分别为
34. 75% 、38. 79% 和 39. 10% 。据 2011 年一季度民 政事业统计季报
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的统计数据显示，城市居民最低
生活保障月人均支出水平为 220. 44 元/人、月，而同 期农村居民仅为 92. 61 元/人、月。同期，农村五保 集中和分散供养人均支出水平分别为 229. 11 元/ 人、月和 150. 13 元/人、月。
10四、对我国农村残疾人社会