对我市突发公共事件应急工作的调查
市人防（民防）办公室主任 张琳
加强突发公共事件应急机制建设，提高政府处置突发公共事件能力，是今年以来党中央、国务院和省委、省政府十分关注的一项重点工作，增强应对突发公共事件和抵御风险能力，有效保护人民群众生命财产安全，维护改革发展稳定大局，构建和谐社会是各级政府工作的根本出发点和落脚点。近年来，随着城市的发展和自然环境的变化，各类重大事故频发，洪涝灾害、地质灾害、社会治安等问题都在不同程度地威胁广大人民群众的生命财产安全。做好应急准备，对各类灾害事故进行有效地预防和救助，在当前显得尤为重要。我们以市本级为例,就我市的突发公共事件应急工作进行了调查。
一、突发公共事件应急工作的现状
（一）我市的突发公共事件应急领导体制已经建立。按照省政府文件要求(辽政发[2004]28号),各市的民防指挥部负责本地的突发公共事件应急工作。市政府[2004]34号文件出台了我市突发公共事件总体应急预案。总体应急预案本着"精简、统一、高效"的原则，确定铁岭市民防指挥部作为全市应对突发公共事件的最高指挥机构，代表市委、市政府、军分区组织领导和指挥全市重大、特大突发公共事件综合预防管理和联合救援工作。总指挥由市长担任，副总指挥由市委 1 名副书记、常务副市长、军分区司令员、军分区参谋长、有关副市长、市政府秘书长担任，成员由 36 个部委办局及相关企事业单位的一把手担任组成。
市民防指挥部办公室设在市民防办，负责指挥部应对突发公共事件日常工作, 履行综合协调、指挥保障、灾害预防和应急准备职能。按照现行防灾救援体制，适应突发公共事件应急需要，市民防指挥部设立下列 14 个分指挥机构，它们是：市抗震救灾指挥部；市地质灾害应急指挥部；市消防灭火指挥部；市森林防灭火指挥部；市生产安全事故应急指挥部；市特大危险化学品事故应急指挥部；市防汛抗旱（气象灾害）指挥部；市突发公共卫生事件应急指挥部；市突发社会安全事件应急指挥部；市交通事故应急指挥部；市建筑事故应急指挥部；市农业救灾指挥部；市重大动物疫病防治指挥部；市重大、特大环境污染事件应急指挥部。各分指挥部根据突发公共事件灾害种类、危害范围、涉及部门数量情况，实行分级指挥。
为了科学有效地指挥突发公共事件应急救援行动，市民防指挥部成立了专家委员会，由各有关部门和单位精通防灾业务的高级专业技术人员和高级管理人员组成，主要职责是研究判断突发事件现状与趋势，为市民防指挥部组织防灾救援准备和指挥联合救援行动提供决策咨询、工作建议和参与指挥。同时，建立市应突联络员网络机制。由市民防指挥部和各分指挥部成员单位指定本单位熟悉防灾减灾业务中层干部担任联络员，主要负责沟通信息、协调业务、传达指令等方面的工作。
（二）突发公共事件应急预案体系基本建立。根据突发公共事件分级管理的原则，市政府制定了突发公共事件总体应急预案，市民防指挥部下设的14个分指挥部按各自分管的灾种制定了突发公共事件应急专项应急预案，各赋有应急责任的单位制定了自救案，形成了比较完整的预案体系。
（三）突发公共事件应急指挥通信系统基础比较薄弱。市突发公共事件应急接处警中心设在市公安局，依托 110 报警台对突发事件统一接处警。市应急指挥中心，受理重特大灾情，保障市民防指挥部指挥跨地区、跨部门、跨灾种的联合救援行动。但14个应急分指挥部值班室（中心）有9个目前还没有用于应急的值班室，与110接处警中心和市应急指挥中心通信联络手段只是1部兼用的办公电话。全市只有市应急指挥中心与省应急指挥中心开通了应急指挥专网，市应急指挥中心与14个分指挥部的宽带应急专网还没有列入建设计划。36个民防指挥部成员单位只有10个单位有突发事件应急基础资料数据库。
（四）各灾种的应急器材设备有很大的缺口。通过对各分指挥部的调查发现，14个突发公共事件应急分指挥部按能满足应急工作的基本要求，需要购买器材设备104项，约1300万元。
二、突发公共事件应急工作面临的问题
（一）体制运行不够顺畅。我市的突发公共事件应急领导体制虽然已经建立，但还没有让它真正运行起来并发挥很好作用。有些人对我市的应急领导体制还不够熟悉和了解，出现突发事件时往往还是临时组成指挥班子，靠已往的经验指挥，应急救援专家委员会发挥不了很好的作用。民防指挥部召开的应急会议各部门的"一把手"很少参加，一些工作落实起来有一定的难度。目前的应急领导体制是在各部门原有的应急救援职责不变的情况下建立起来的，由于受诸多部门利益的影响，接受民防部门的综合协调与应急管理有少数部门态度不够积极。应急领导体制不够顺畅，使应急工作的指挥与管理难以达到准确、快速、高效。
（二）应急预案的可行性有待检验。有些应急预案缺乏可操作性，大多数应急预案还没有经过演习和实战的检验，如遇突发事件难以有效应对。
（三）应急分指挥部指挥通信建设难以适应应急工作要求。分指挥部的应急值班系统与110接处警平台和市应急指挥中心应急通信不够畅通，使应急指挥与管理很难做到快速、准确、及时。
（四）应急器材设备严重短缺。应急器材设备的严重缺乏，使突发事件的救援效果大大降低。
（五）缺乏应急整体合力。目前还没有解决好发挥各部门的整体合力，实现政府对各类突发公共事件应急工作的统一管理问题。
三、解决问题的几点建议
（一）构建突发公共事件应急体制要遵循的基本原则
1、以人为本的原则。在各种突发公共事件的应急处置过程中，要把保障人民群众生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少各种突发公共事件对人民群众生命财产造成的威胁和危害。
2、以防为主的原则。必须把各种突发公共事件的预防作为各级政府转变职能的重要方面和主要内容，真正做到居安思危，未雨绸缪。要建立健全对各类突发公共事件的监测和预防机制与体系，制定和落实各种应急预案，有针对性搞好演练，加强检查和监督，并不断完善监测、预警、防护等应急处置工作的手段，统筹协调各种应急救援力量，加强资源的整合，形成整体合力，不断提高应对能力。
3、应急优先的原则。突发事件的处置可能牵涉到方方面面，涉及诸多的社会因素。如果这些方面和部门之间不能有效的沟通与协调配合，各自为政，甚至相互扯皮与推卸责任，就可能贻误战机，造成严重后果和不良的影响。因此，要把应急优先的原则突出出来，保证在处置突发事件时，社会各方面都要服从和服务于突发公共事件的应急处置工作，围绕应急工作展开保障，保证人力、物力、财力的储备。
4、分级负责的原则。政府必须树立一个高度权威的指挥中心和协调机构，对突发公共事件实施有效的应急处置。同时，突发公共事件的防控实行分级负责，各专业指挥部分类指导，保证对突发公共事件的有效控制和快速处置。这样，既可保证对重大突发性事件的应急处置实施统一指挥和协调，又可充分发挥各级政府、各类灾害事故处置部门综合管理和应急救援的作用。
5、平战结合的原则。建立平时与战时灵活转换的应急反应机制，有利于提高政府对各种突发公共事件的快速反应能力。长期以来，我国一直缺乏一套完整、成熟的危机应对机制，在以往的应急工作中，都是靠临时搭班子，从国家到地方一级一级的指挥调动在起关键作用，而不是依靠一套成熟的机制。这种模式不能适应重大特大突发公共事件。应该建立一套完整的机制，使事先预防与事后应急处置有机结合，一旦发生突发公共事件，这套机制便被启动，各部门、各系统便立即自动按照这套机制运行。
6、依法管理的原则。必须将应急机制的建设纳入法制化的轨道，通过出台相应的法律、法规来界定政府在危机情况下的职责和权限，理顺各方关系。只有这样，才既能保证突发公共事件应急体制的作用，又可以避免政府相关部门片面地扩大行政应急性措施，采取没有法律依据的甚至同法律抵触的措施，从而保证公民的合法权益不受损害。与此同时，还要根据突发公共事件的具体情况实行分级预警，对突发公共事件的预警、报告、处置实施依法管理。
（二）建立我市突发公共事件应急反应机制的基本构想
纵观世界各国的应急体制和机构建设，实际上是一个综合性很强的应急指挥和管理部门。它把所有级别和所有类型的应急工作总揽起来，统筹研究和分析，然后做出各种应急预案，并在处置各类突发事件时能够发挥综合指挥和协调作用。应急机制的建立，要求政府必须有这样一个综合性的应急管理机构，能够和公安消防、卫生防疫、地震监测、环保监测、防洪抗旱、公用部门等千头万绪、各自为政的政府职能部门进行日常的、应急的快速沟通和协调，保证相互间的应急联动，使政府可以从容应对和处置各类突发事件。也就是说，通过整合现有突发公共事件指挥和组织网络，建立统一、规范、科学、高效的应急反应指挥系统；通过整合现有突发公共事件处置资源，建立分工明确、责任到位、优势互补的应急反应保障系统；通过整合现有突发公共事件的信息资源，建立信息共享、机制优化、反应灵敏的应急反应防范系统。
（三）要切实加强应急基础建设，不断提高系统保障能力
1、要进一步加强应急指挥办事机构建设。要着眼应急工作的现实需要和民防事业的长远发展，积极争取政府并协调有关部门加强民防指挥办事机构建设，增加应急工作必需的编制名额。同时要争取行政事业编制或内部调整编制，配齐配强应急指挥中心人员，使之适应应急工作需要。
2、要尽快建成应急信息保障体系。全市要按照统一数据规划、统一数据格式、统一技术体制的要求，开发应用信息管理软件，开展应急基础数据库建设，并与电子地理信息系统挂接。要积极协调有关部门，实现灾害监测、视频监视网与应急指挥中心互通互联，实现信息共享。
3、要加强指挥调度系统建设。市民防指挥部对各分指挥部、部分县区民防指挥部以及各第一响应队伍，要建立指挥通信网，保证沟通和不间断指挥。
4、要完善配套应急救援预案体系。年底前完成各专项预案编制审查工作，初步实现总体预案与专项预案、基本案、行动案、和保障计划相配套。要强化预案的计算机管理，逐步实现预案快速调阅修改、信息查询、图形标绘、情况演示及指挥文书生成等功能。
二oo五年九月
对我市突发公共事件应急工作的调查
市人防（民防）办公室主任 张琳
加强突发公共事件应急机制建设，提高政府处置突发公共事件能力，是今年以来党中央、国务院和省委、省政府十分关注的一项重点工作，增强应对突发公共事件和抵御风险能力，有效保护人民群众生命财产安全，维护改革发展稳定大局，构建和谐社会是各级政府工作的根本出发点和落脚点。近年来，随着城市的发展和自然环境的变化，各类重大事故频发，洪涝灾害、地质灾害、社会治安等问题都在不同程度地威胁广大人民群众的生命财产安全。做好应急准备，对各类灾害事故进行有效地预防和救助，在当前显得尤为重要。我们以市本级为例,就我市的突发公共事件应急工作进行了调查。
一、突发公共事件应急工作的现状
（一）我市的突发公共事件应急领导体制已经建立。按照省政府文件要求(辽政发[2004]28号),各市的民防指挥部负责本地的突发公共事件应急工作。市政府[2004]34号文件出台了我市突发公共事件总体应急预案。总体应急预案本着"精简、统一、高效"的原则，确定铁岭市民防指挥部作为全市应对突发公共事件的最高指挥机构，代表市委、市政府、军分区组织领导和指挥全市重大、特大突发公共事件综合预防管理和联合救援工作。总指挥由市长担任，副总指挥由市委 1 名副书记、常务副市长、军分区司令员、军分区参谋长、有关副市长、市政府秘书长担任，成员由 36 个部委办局及相关企事业单位的一把手担任组成。
市民防指挥部办公室设在市民防办，负责指挥部应对突发公共事件日常工作, 履行综合协调、指挥保障、灾害预防和应急准备职能。按照现行防灾救援体制，适应突发公共事件应急需要，市民防指挥部设立下列 14 个分指挥机构，它们是：市抗震救灾指挥部；市地质灾害应急指挥部；市消防灭火指挥部；市森林防灭火指挥部；市生产安全事故应急指挥部；市特大危险化学品事故应急指挥部；市防汛抗旱（气象灾害）指挥部；市突发公共卫生事件应急指挥部；市突发社会安全事件应急指挥部；市交通事故应急指挥部；市建筑事故应急指挥部；市农业救灾指挥部；市重大动物疫病防治指挥部；市重大、特大环境污染事件应急指挥部。各分指挥部根据突发公共事件灾害种类、危害范围、涉及部门数量情况，实行分级指挥。
为了科学有效地指挥突发公共事件应急救援行动，市民防指挥部成立了专家委员会，由各有关部门和单位精通防灾业务的高级专业技术人员和高级管理人员组成，主要职责是研究判断突发事件现状与趋势，为市民防指挥部组织防灾救援准备和指挥联合救援行动提供决策咨询、工作建议和参与指挥。同时，建立市应突联络员网络机制。由市民防指挥部和各分指挥部成员单位指定本单位熟悉防灾减灾业务中层干部担任联络员，主要负责沟通信息、协调业务、传达指令等方面的工作。
（二）突发公共事件应急预案体系基本建立。根据突发公共事件分级管理的原则，市政府制定了突发公共事件总体应急预案，市民防指挥部下设的14个分指挥部按各自分管的灾种制定了突发公共事件应急专项应急预案，各赋有应急责任的单位制定了自救案，形成了比较完整的预案体系。
（三）突发公共事件应急指挥通信系统基础比较薄弱。市突发公共事件应急接处警中心设在市公安局，依托 110 报警台对突发事件统一接处警。市应急指挥中心，受理重特大灾情，保障市民防指挥部指挥跨地区、跨部门、跨灾种的联合救援行动。但14个应急分指挥部值班室（中心）有9个目前还没有用于应急的值班室，与110接处警中心和市应急指挥中心通信联络手段只是1部兼用的办公电话。全市只有市应急指挥中心与省应急指挥中心开通了应急指挥专网，市应急指挥中心与14个分指挥部的宽带应急专网还没有列入建设计划。36个民防指挥部成员单位只有10个单位有突发事件应急基础资料数据库。
（四）各灾种的应急器材设备有很大的缺口。通过对各分指挥部的调查发现，14个突发公共事件应急分指挥部按能满足应急工作的基本要求，需要购买器材设备104项，约1300万元。
二、突发公共事件应急工作面临的问题
（一）体制运行不够顺畅。我市的突发公共事件应急领导体制虽然已经建立，但还没有让它真正运行起来并发挥很好作用。有些人对我市的应急领导体制还不够熟悉和了解，出现突发事件时往往还是临时组成指挥班子，靠已往的经验指挥，应急救援专家委员会发挥不了很好的作用。民防指挥部召开的应急会议各部门的"一把手"很少参加，一些工作落实起来有一定的难度。目前的应急领导体制是在各部门原有的应急救援职责不变的情况下建立起来的，由于受诸多部门利益的影响，接受民防部门的综合协调与应急管理有少数部门态度不够积极。应急领导体制不够顺畅，使应急工作的指挥与管理难以达到准确、快速、高效。
（二）应急预案的可行性有待检验。有些应急预案缺乏可操作性，大多数应急预案还没有经过演习和实战的检验，如遇突发事件难以有效应对。
（三）应急分指挥部指挥通信建设难以适应应急工作要求。分指挥部的应急值班系统与110接处警平台和市应急指挥中心应急通信不够畅通，使应急指挥与管理很难做到快速、准确、及时。
（四）应急器材设备严重短缺。应急器材设备的严重缺乏，使突发事件的救援效果大大降低。
（五）缺乏应急整体合力。目前还没有解决好发挥各部门的整体合力，实现政府对各类突发公共事件应急工作的统一管理问题。
三、解决问题的几点建议
（一）构建突发公共事件应急体制要遵循的基本原则
1、以人为本的原则。在各种突发公共事件的应急处置过程中，要把保障人民群众生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少各种突发公共事件对人民群众生命财产造成的威胁和危害。
2、以防为主的原则。必须把各种突发公共事件的预防作为各级政府转变职能的重要方面和主要内容，真正做到居安思危，未雨绸缪。要建立健全对各类突发公共事件的监测和预防机制与体系，制定和落实各种应急预案，有针对性搞好演练，加强检查和监督，并不断完善监测、预警、防护等应急处置工作的手段，统筹协调各种应急救援力量，加强资源的整合，形成整体合力，不断提高应对能力。
3、应急优先的原则。突发事件的处置可能牵涉到方方面面，涉及诸多的社会因素。如果这些方面和部门之间不能有效的沟通与协调配合，各自为政，甚至相互扯皮与推卸责任，就可能贻误战机，造成严重后果和不良的影响。因此，要把应急优先的原则突出出来，保证在处置突发事件时，社会各方面都要服从和服务于突发公共事件的应急处置工作，围绕应急工作展开保障，保证人力、物力、财力的储备。
4、分级负责的原则。政府必须树立一个高度权威的指挥中心和协调机构，对突发公共事件实施有效的应急处置。同时，突发公共事件的防控实行分级负责，各专业指挥部分类指导，保证对突发公共事件的有效控制和快速处置。这样，既可保证对重大突发性事件的应急处置实施统一指挥和协调，又可充分发挥各级政府、各类灾害事故处置部门综合管理和应急救援的作用。
5、平战结合的原则。建立平时与战时灵活转换的应急反应机制，有利于提高政府对各种突发公共事件的快速反应能力。长期以来，我国一直缺乏一套完整、成熟的危机应对机制，在以往的应急工作中，都是靠临时搭班子，从国家到地方一级一级的指挥调动在起关键作用，而不是依靠一套成熟的机制。这种模式不能适应重大特大突发公共事件。应该建立一套完整的机制，使事先预防与事后应急处置有机结合，一旦发生突发公共事件，这套机制便被启动，各部门、各系统便立即自动按照这套机制运行。
6、依法管理的原则。必须将应急机制的建设纳入法制化的轨道，通过出台相应的法律、法规来界定政府在危机情况下的职责和权限，理顺各方关系。只有这样，才既能保证突发公共事件应急体制的作用，又可以避免政府相关部门片面地扩大行政应急性措施，采取没有法律依据的甚至同法律抵触的措施，从而保证公民的合法权益不受损害。与此同时，还要根据突发公共事件的具体情况实行分级预警，对突发公共事件的预警、报告、处置实施依法管理。
（二）建立我市突发公共事件应急反应机制的基本构想
纵观世界各国的应急体制和机构建设，实际上是一个综合性很强的应急指挥和管理部门。它把所有级别和所有类型的应急工作总揽起来，统筹研究和分析，然后做出各种应急预案，并在处置各类突发事件时能够发挥综合指挥和协调作用。应急机制的建立，要求政府必须有这样一个综合性的应急管理机构，能够和公安消防、卫生防疫、地震监测、环保监测、防洪抗旱、公用部门等千头万绪、各自为政的政府职能部门进行日常的、应急的快速沟通和协调，保证相互间的应急联动，使政府可以从容应对和处置各类突发事件。也就是说，通过整合现有突发公共事件指挥和组织网络，建立统一、规范、科学、高效的应急反应指挥系统；通过整合现有突发公共事件处置资源，建立分工明确、责任到位、优势互补的应急反应保障系统；通过整合现有突发公共事件的信息资源，建立信息共享、机制优化、反应灵敏的应急反应防范系统。
（三）要切实加强应急基础建设，不断提高系统保障能力
1、要进一步加强应急指挥办事机构建设。要着眼应急工作的现实需要和民防事业的长远发展，积极争取政府并协调有关部门加强民防指挥办事机构建设，增加应急工作必需的编制名额。同时要争取行政事业编制或内部调整编制，配齐配强应急指挥中心人员，使之适应应急工作需要。
2、要尽快建成应急信息保障体系。全市要按照统一数据规划、统一数据格式、统一技术体制的要求，开发应用信息管理软件，开展应急基础数据库建设，并与电子地理信息系统挂接。要积极协调有关部门，实现灾害监测、视频监视网与应急指挥中心互通互联，实现信息共享。
3、要加强指挥调度系统建设。市民防指挥部对各分指挥部、部分县区民防指挥部以及各第一响应队伍，要建立指挥通信网，保证沟通和不间断指挥。
4、要完善配套应急救援预案体系。年底前完成各专项预案编制审查工作，初步实现总体预案与专项预案、基本案、行动案、和保障计划相配套。要强化预案的计算机管理，逐步实现预案快速调阅修改、信息查询、图形标绘、情况演示及指挥文书生成等功能。
二oo五年九月