《现代国际关系》 2002年第10期
从国际法角度看国际恐怖主义的界定问题
白桂梅 (北京大学法学院教授)
[内容提要“]9・11”国际恐怖主义事件将联合国和整个国际社会的反对恐怖主义斗争推向了高潮。然而,在国际法上虽然有一些具体的打击个别恐怖主义行为的公约但却不存在一个普遍接受的国际恐怖主义的定义。义”存有较大分歧。,但都没有成功。,,例如国家恐怖主义、民族解放运动等等,。,[关键词] 自从20世纪,联合国就开始号召各国通过国家间的合作打击国际恐怖主义。30年过去了,国际恐怖主义事件不断出现,联合国也通过了一些打击空中劫持、防止恐怖主义爆炸等国际公约,但迄今并没有给国际恐怖主义下一个定义。目前,一些国家的代表号召各国“在共同的国际恐怖主义定义上达成一致”,主张“达成一个清楚的、普遍同意
①那么,究竟有没有界的恐怖主义定义的重要性”。
为确切的定义“关系到如何做出反应的问题,关系到由什么机构做出反恐战略决定的问题。如果没有一个普遍接受的定义,做出这样的决定实在太困难
⑤了”。还有的学者进一步指出不给恐怖主义下定义
的危害性。艾利克斯P.斯基米德和阿尔波特J.
琼曼(AlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman)认为不愿意给恐怖主义下定义的态度是十分危险的,因为这种态度正符合了那些试图利用反对恐怖主义运动的人的心愿,他们的态度是“当我们看到那种行为时我们自然就知道它是恐怖主义行为了”,这种态度很
①SeeGeneralAssemblyPlenary,PressRelease,GAΠ9922.
②WalterGarySharp,Sr.,“AmericanHegemonyandInternationalLaw:TheUseofArmedForceAgainstTerrorism:AmericanHegemonyorIm2potence?”,Vol.1,ChicagoJournalofInternationalLaw,Spring,2000,p.
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定它的必要呢?没有定义对于打击国际恐怖主义有什么利弊?本文欲对这些问题从国际法的角度展开初步探讨。
一、关于界定国际恐怖主义
必要性的问题
国际恐怖主义并非我们这个时代发明的新名词。国际社会从20世纪20年代就开始努力控制国际恐怖主义,②但是直到现在仍然不存在一个普遍
③一些学者认接受的国际恐怖主义的一般性定义。
thors,Concepts,DataBases,Theories,andLiterature,Revised,expanded
③到目前为止,尚无任何国际公约对国际恐怖主义下定义,但
是研究这个问题的学者们已经做出许多这方面的尝试,定义也有上百个。1984年,AlexP.Schmid和AlbertJ.Jongman在他们的书中对当时存在的109个关于恐怖主义的定义做了分析。SeeAlexP.Schmid,AlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:AGuidetoActors,Au2
为,没有一个确切统一的一般性定义对于研究和打击恐怖主义都是不利的。有的学者对于恐怖主义事件的统计数字提出质疑,因为他们认为没有确切的
④有的研究人员提出没定义无法做出准确的统计。
有定义为打击恐怖主义的工作带来的实际问题,认28
andupdatededitionpreparedundertheauspicesoftheCenterforInternation2
alAffairs,HarvardUniversity,North2HollandPublishingCompany,1988,p.5.
④辛帝C.卡姆斯指出,没有一个确切的定义,说每年发生了多少恐怖主义事件就是不确切的,因为不知道哪些是哪些不是恐怖主义。SeeCindyC.Combs,Terrorisminthe21stCentury,PrinticeHall,1997,p.6.RobertJ.Beck认为,为恐怖主义下一个确切的定义是非常必要的,他说现在的定义太滥,几乎什么暴力行为都可以视为恐怖主义行为。SeeRobertJ.Beck,“‘Don’tTreadonUs’:InternationalLawAndForcibleStateResponsestoTerrorism”,Vol.12,WisconsinInternationalLawJournal,Spring,1994,pp.1602161.
⑤SeeTylerRaimo“,WinningattheExpenseofLaw:TheRamifica2tionsofExpandingCounter2TerrorismLawEnforcementJurisdictionOver2seas”,Vol.14,AmericanUniversityInternationalLawReview,1999,p.1485.
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容易导致双重标准,而双重标准是坏思想坏政策的
①根源。另有一些学者持相反的观点。例如罗瑟林・
在回答这个问题之前有必要从国际法的角度探讨一下国际恐怖主义定义的要素。
希金斯指出,在没有定义的情况下仍然实用地继续
进行(研究和)工作的现象并不是仅仅存在于恐怖主义这一个问题上。联合国关于“少数者”和关于“国际水道”的机构或组织没有停止他们的工作,尽管他们分别都没有在“少数者”或“国际水道”的定义上达
②成任何协议。
二、国际恐怖主义定义的要素
无论是过去的国际联盟还是现在的联合国,都没有能够给国际恐怖主义下一个国际社会普遍接受的定义。主要原因是人们对该定义应包括哪些主要因素以及这些因素应如何界定的问题存在严重分歧。
艾利克斯P.斯基米德年对当时收集到的109⑧,。
尽管存有上述分歧,但联合国仍做出了很大的努力。如联合国1972年设立的国际恐怖主义特设委员会,寻求对国际恐怖主义问题的有效解决办法,并提出具体建议,③其中的一个小组委员会就专门负责讨论国际恐怖主义的定义问题。但最后证明④不可能的。1989年以前,强调“,能
⑤国际恐怖主义,”
特设委员会在界定国际恐怖主义方面工作似乎没有取得什么进展。在该委员会提交给联合国大会的工作报告中,人们所看到的仍然是不休的争论。后来,联合国大会不再要求“确立一个普遍同意的定义”,而是把重点放在研究打击恐怖主义的措施上,并且把这个问题与人权的保护问题联系在一起。从1991年一直到“9・11”国际恐怖主义事件发生之前,
1
[***********]出现暴力、武力83.5政治的65.0强调害怕、恐惧51.0威胁47.0(心理)效果和(预期的)反应41.5目标受害者的不同37.5目的性、计划性、系统性、组织性的行为32.0战斗方式、战略、战术30.0违反常规、违反业已接受的规则、没有人道的限制30.0胁迫、歪曲、引诱服从28.0公开性21.5专横性、无特定性、胡乱选择、不分皂白21.0受害者是平民、非战斗员、中立者和不相干的人17.5恐吓17.0十年来联合国大会通过了大约14项主要以“人权和恐怖主义”和“消除国际恐怖主义的措施”为题目的决议,通过了分别以“制止向恐怖主义提供资助”、“制止恐怖主义爆炸事件”“、在可塑炸药中添加识别剂以便侦测”“、制止危及海上航行安全非法行为”、“核材料的实质保护”为主题的国际公约。此外还通过了以“全球努力打击恐怖主义”“、消除国际恐怖主义措施”和“补充1994年《消除国际恐怖主义措施宣
⑥从联合国大会和联合国其他言》”为题目的宣言。
①AlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:ANewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLitera2ture,2ndrevisededition,North2HollandPublishingCompany,1988,p.1.
ginsandMauriceFlory(eds.),TerrorismandInternationalLaw,Routledge,1997,p.14.
③关于国际恐怖主义特设委员会由35个联合国成员国组成,garesolution.htm
②联合国防止歧视和保护少数小组委员会(现已改名为“促进
)和公民和政治权利国际公约建立的人权事和保护人权小组委员会”
务委员会都在保护少数者方面发挥重要作用,尽管它们在界定少数者方面都不成功。而国际法委员会起初决定没有“国际水道”的定义就不再继续工作,但是最近该委员会通过了关于国际水道问题的条款草案,有意回避了早期遇到的定义方面的问题。SeeRosalynHig2
这些成员国是联合国大会主席在经过适当协商之后选派的。参见联合国大会决议,AΠRESΠ3034(XXVII),www.un.orgΠchineseΠterrorismΠgaΠ④ReportoftheAdHocCommitteeonInternationalTerrorism,GeneralAssemblyOfficialRecords:Twenty2EighthSessionSupplementNo.28(AΠ9028),UnitedNations,NewYork,1973,inTerrorism:DocumentsofInter2nationalandLocalControl,Vol.I,byRobertA.Friedlander,OceanaPubli2cations,Inc.,DobbsFerry,NewYork,1979,pp.3302352.
⑤联合国大会在1987年、1989年和1991年通过的决议中(AΠRESΠ42Π159,AΠRESΠ44Π29,AΠRESΠ46Π51),特别指出界定国际恐怖主义的必要性。
⑥参见联合国文件:AΠRESΠ54Π109,AΠRESΠ52Π164,AΠRESΠ34Π164,SΠRESΠ1377,AΠRESΠ49Π60,AΠRESΠ51Π210,SΠ22393。
⑦www.un.orgΠNewsΠPressΠdocsΠ2002ΠL2989.doc.htm
⑧SeeAlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:ANewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLit2erature,2ndrevisededition,North2HollandPublishingCompany,1988,pp.526.
相关机构近十年来的实践来看,界定国际恐怖主义的努力虽然没有完全放弃,但也只剩下为应付具体的恐怖主义行为而制定一些具体的恐怖主义行为的
⑦“操作性”定义罢了。
可见,主观确定的必要性并不等于客观存在的可能性。究竟能否制定一个包括“普遍同意的定义”进而形成综合性反对国际恐怖主义的国际公约呢?
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[1**********]1行为者是团体、运动和组织象征性、向他人宣示暴力发生的不可计算性、不可预料性、不可预期性神出鬼没、隐蔽性暴力的反复性、系列性或战役性犯罪性质
14.013.59.09.07.06.0品、人体炸弹等)、劫持人质、空中劫持等。
(三)政治性。国际恐怖主义的政治性是区别恐怖主义行为与一般的刑事犯罪所必需的。恐怖主义行为的政治性体现在进行此种行为的动机或目的上。一般的犯罪行为,例如谋杀、抢劫、杀人、放火、绑架或劫持人质等行为,都可能会使用暴力或暴力威胁,但是如果它们没有政治动机或不是为了达到某种政治目的,而是为了钱财或其他考虑,这些行为只是一般的刑事犯罪行为,。
(四)恐怖工具性。 然后,艾利克斯P.斯基米德试着将这些内容放到他制定的一个定义中:恐怖主义是一种反复做出的激起焦虑的暴力行动,秘密或半秘密地由个人、团体或国家行为者为了个人的、犯罪的或政治的原因,与暗杀不同,直接暴力目标不是主要目标。暴力的直接个人受害者一般都是从目标人群中胡乱选择
的(机会目标),或者是有意选择的(具有代表性的或象征性的)目标,作为信息的发生器。(组织)、(陷入危机的)的,是。恐怖主义不象资本主,它不是一种思想,而是一种策略,是任何持各种不同信仰的人都可以利用
③的工具或策略。正像艾利克斯P.斯基米德在他的
(受众者),、强迫或宣传来决,要求的目标,或者被人注重
①的目标。
定义中所概括的那样,恐怖是信息的发生器,恐怖主义者通过制造出来的恐怖(恐怖主义行为直接受害者感到的恐怖和更广泛的受众者,即旁观者、间接受害者以及通过媒体了解恐怖主义行为的人们所感受的恐怖),向达到恐怖主义行为政治目的直接或间接关系人(一般是政府或政府的官员、国家的掌权者)传递信息,让他们在强大的压力下答应恐怖主义者提出的条件或要求。总之制造恐怖不是目的,恐怖只是工具,让关系人做出预期的反应才是目的。
①AlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:A
NewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLitera2ture,2ndrevisededition,North2HollandPublishingCompany,1988,p.28.
艾利克斯P.斯基米德在他的这个定义中包含了上述统计表中的16个因素。他本人承认包含如此多的因素的定义未免太复杂了。“事实上,几乎所有的人,几乎为了任何目的,几乎以任何方式,都可以把恐怖主义作为一种战术或战略。这正是为什么一些学者宁愿(在他们的定义中)不包括这些因素的
②原因。”然而要在综合性国际公约中给国际恐怖主
义下定义,回避上述所有要素是不现实的,这个定义中至少应包括一些能够区分国际恐怖主义行为与一般的犯罪行为的要素。从国际法的角度来看,下述要素是必要的:
(一)跨国性。国际恐怖主义行为的跨国性要素
要求恐怖主义事件中至少有一项国际因素,例如行为者是外国人,或者恐怖主义袭击的目标或受害者是外国人,或者恐吓或胁迫的目标是外国或外国政府。在定义中包括跨国性要素,是为了与国内的恐怖主义相区别,后者是由各国的国家法律而不是由国际法加以规制的。
(二)暴力性。使用暴力或暴力威胁是恐怖主义行为的基本特性。恐怖主义者使用暴力的形式是多种多样的,如爆炸(包括邮寄定时炸弹或化学危险30
与1984年他对恐怖主义的描述相比,应该是浓缩了许多。1984年的描述是:恐怖主义是战斗的一种方式,在这种战斗方式里胡乱确定或象征性受害者被用作暴力的工具性目标。这些工具性目标具有团体或阶层的共同特点,这些特点是将其选定为牺牲者的基础。通过过去暴力的使用或可信的暴力威胁该团体或阶层的其他成员被置于延续性恐惧状态下。这一团体或阶层的成员的安全感受到有意伤害,而这正是恐怖的目标。多数观察者认为对于受众者来说,从其残酷程度、造成伤害的时间(例如,平时)或地点(非战场)或者无视战争公约中接受的规则来讲,都是特别的。对规则的违反造成了恐怖目标以外的关注此事件的受众者,他们其中有些人可能反过来形成恐怖主义操纵的目标。这种间接的战斗方式的目的是动员次级要求的目标(例如,政府)或者关注的目标(例如,公众舆论)以有利于这种战斗方式的使用者的近期或长远利益的方式改变他们的态度或行为。
SeeAlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:ANewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLiterature,2ndrevisededition,North2HollandPublishingCompany,1988,pp.122.
②为了让研究定义的学者有一些参照,艾利克斯P.斯基米德在附件B中提供了35个从20世纪70年代初到80年代末由美国、德
国、英国国家做出的十几个定义和学者或个人做出二十几个定义。
AlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:ANewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLiterature,2ndre2visededition,North2HollandPublishingCompany,1988,pp.28,32238.
③WalterLaqueur,TheAgeofTerrorism,revisededition,Little,BrownandCompany,1987,p.4.
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(五)受害者的无辜性。由于恐怖主义行为的最
终目的不是为了伤害直接受害者,后者只是其牺牲品,因此他们往往是无辜的平民百姓。谋杀或暗杀者目的是消灭被谋杀或被暗杀的人,然而恐怖主义者进行爆炸、杀人、放火行为则不是为了消灭甚至伤害这些第三方,他们关心的不是受害者实际上是否死亡或受到伤害,而是是否制造了恐怖,能否传递他
①们的信息。因此,恐怖主义行为在目标的选择上往
往给人以盲目、无的放矢、胡乱确定的印象。但事实上,每一次恐怖主义事件都是经过精心策划的。目标的选择、造成死亡或伤害的程度、时间、地点都是为了达到最大限度的恐怖而预先安排好的。正是为了最大限度的恐怖,②不可预测的。
、在哪里、何时、如何、,③实际上,无辜性与恐怖任何地点都有恐惧心理。”
的工具性是必然联系在一起的。无辜者越多,恐怖性越烈,传递的信息也越强,得到的反应就越快、越有效。
上述五种要素是鉴别国际恐怖主义行为与其他行为所必需的。在这五种要素中,后三种是关键性的。然而,是否掌握了这些要素就可以确定为国际恐怖主义呢?问题可能没有那么简单,否则国际法上不会到目前还没有“普遍同意的”国际恐怖主义的定义。
三、界定国际恐怖主义的主要困难
国际恐怖主义的政治性要素是为它下定义的主要困难。这种困难引起多方面的问题,可以归纳为以下几个方面:
(一)国家恐怖主义问题。这是一个与国际恐怖主义行为主体直接相关的问题。在上述国际恐怖主义的定义要素中不包括这个内容,之所以回避它的主要原因是这个问题太复杂了,其中一个非常棘手的问题是是否认为国际法上存在国家恐怖主义。国际恐怖主义的政治性要素决定了它与国家的联系。卡塞斯把国家与恐怖主义的联系按照程度的不同分为六个等级:第一,由国家官员从事的恐怖主义行
为;第二,国家雇佣的非官方代表的恐怖主义行为;第三,国家提供财政援助或武器;第四,国家提供后勤支持;第五,国家对在其领土上的恐怖主义基地默许;第六,国家既不提供积极帮助也不提供消极帮
④助。约翰墨菲(JohnMurphy)做了更加细致的分类:第一,国家恐怖主义;第二,直接支持恐怖主义;第三,向恐怖主义者提供情报;第四,向恐怖主义者提供(专门恐怖主义的和军事的)训练;第五,向恐怖主义者提供外交技能方面的训练;第六,向恐怖主义者提供高科技;第七,物;第八,;第九,允许恐,;第十二,给
⑤也有的学者以是否。
为:第一,与国家有资助关系;第二,有国家支持,但没有直接的国家资助;第三,得到国家容忍,但没有国家支持或资助;第四,没有得到国家容忍、支持或
⑥资助。在上述三种分类中,前两种分别都把“由国家官员从事的恐怖主义行为”或“国家恐怖主义”列为第一项,也即与国家联系程度最密切的恐怖主义。关于这一类是要进一步作一些分析的。
首先应该注意的是,不要将“国家恐怖主义”与其他的与国家有关联的恐怖主义混为一谈。国家或政府利用恐怖主义维护其对本国人民的统治,属于
⑦国内政治问题,在国际恐怖主义定义中应该排除。
其次,也不能将“国家恐怖主义”与其他国家违反国际法的行为混淆在一起。当国家或国家雇佣政府机关为政治目的对另一个国家的某一个目标进行恐怖的暴力行为时,这种行为不是“国家恐怖主义”行为,
①一般的谋杀者要杀某人是想让他死,但是恐怖主义者枪杀一个人,那个人的死活对他来讲是完全无关紧要的。SeeCindyC.
Combs,Terrorisminthe21stCentury,PrenticeHall,Inc.,1997,p.10.
②DonnaM.Schlagheck,InternationalTerrorism:AnIntroductiontotheConceptsandActors,LexingtonBooks,1988,p.2.
③Ibid.
④AntonioCassese,“TheInternationalCommunity’sLegalResponsetoTerrorism”,Vol.38,InternationalandComparativeLawQuarterly589,1989,p.598.
⑤RobertJ.BeckandAnthonyClarkArend,“‘Don’tTreadonUs’:InternationalLawandForcibleStateResponsestoTerrorism”,Vol.12,WisconsinInternationalLawJournal,Spring,1994,p.164.
⑥RobertJ.BeckandAnthonyClarkArend,op.cit.,pp.1642165.⑦有的学者把恐怖主义分为两种,一种是掌权的人为了镇压对其权威的挑战而使用恐怖。另一种是煽动性恐怖,即为了扰乱现
存秩序并为他们自己篡权而使用恐怖主义。这两种实质上都不是我们目前讨论的国际恐怖主义的范围,即使包含跨国的要素,例如有外国的支持或资助,仍然不是。SeeGrantWardlaw,PoliticalTerrorism:Theory,Tactics,andCounter2Meatures,2ndrevisedandextendededition,
CambridgeUniversityPress,1989,p.9.
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而是一种侵略行为。我们不应该把任何造成恐怖的行为都视为恐怖主义行为。例如战争或武装冲突,肯定会有某些恐怖的场面或者对无辜的平民造成恐怖的效果,但是在战争或武装冲突中发生的使用暴力或武力的行为,即使是国家行为也不能视为“国家恐怖主义”。
至于这三种分类中的后面那些关于国家不同程度地卷入或通过不同的方式支持恐怖主义行为的情况,更不能视为国家恐怖主义行为。应该特别指出,迄今有关国际恐怖主义的国际文件中,在国家与从事国际恐怖主义行为的个人或团体之间一直存在一条隐含的界线。即使是在“9・11”国际恐怖主义事件发生之后联合国大会和安全理事会通过的一系列打击国际恐怖主义的决议中,区分的,没有提及所谓。例“各国为补充国际合作,段采取更多措施,防止和制止资助和筹备任何恐怖主义行为”“;每个国家都有义务不在另一国家组织、煽动、协助或参加恐怖主义行为,或默许在本国境内为犯下这种行为而进行有组织的活动”“;不向参与恐怖主义行为的实体或个人主动或被动提供任何形式的支持,包括制止恐怖主义集团召募成员和消除向恐怖分子供应武器”“;防止资助、计划、协助或犯下恐怖主义行为的人为敌对其他国家或其公民的目
①总之“国家恐怖主义”的利用本国领土”。,无论在
话:谴责殖民种族主义和外族政权继续以压制和恐怖
行动,使各国人民不能享受自决和独立及其他人权和
③虽然这些话语随着冷战的基本自由的合法权利。
结束在联合国的正式文献中逐渐地淡化了,但是在“9・11”国际恐怖主义事件发生后联合国大会关于打击国际恐怖主义的辩论中,仍然可以看到许多关于民族解放运动的争论。来自伊拉克的代表表示所有人民与外国占领、殖民统治(无论是军事的还是经济的形式)进行斗争的权利是自然和不可剥夺的。他指出“:反对恐怖④纳米比亚在联合国”
“:我们再次重申根据国际法的原则在殖民或外国统治或占领下的人民为民族解放和自决而进行的斗争是正当的,不是恐怖主义,再次号召在界定恐怖主义时把它与在殖民和外国统治以及外国占领下的人民为自决和民族解放进行的合法斗争区别开
⑤马来西亚的代表指出“来。”:纯粹的恐怖主义行为涉及对无辜平民的攻击,这是在任何情况下都不能合法化的行为。但是应该与在殖民和外国统治以及外国占领下的人民为自决和民族解放而进行的合法斗
国内还是在国际上都是政治词汇,不应出现在国际公约的国际恐怖主义定义中。
(二)民族解放运动问题。这个问题一直困扰着那些试图给国际恐怖主义下定义的人们。自从联合国组织开始关注国际恐怖主义问题以来,几乎所有的关系到界定这个词语的联合国文件都要提及殖民地人民行使自决权和被外国占领的领土上的民族解放运动以及类似的活动。这些措辞基本相同的表述大概意思是:在殖民政权和种族主义政权压迫下的人民以及在其他形式下被统治的人民享有独立的不可剥夺的权利,他们的斗争,尤其是符合联合国宪章的宗旨和原则及联合国各机构的有关决议的民族解放运
②不仅如此,在一些联大决动的斗争,都是合法的。
争区别开来,这是得到联合国的相关决议和其他国际
宣言承认的。通过解放斗争或独立战争获得自由的联合国组织的所有成员都会完全赞同并支持这项固
⑥有的、不可剥夺的合法权利。”
然而来自西方国家的代表则坚持明显不同的观点。英国的代表认为恐怖主义者的界定问题是一个有分歧的领域。“让我们理智地集中地对待这个问题。在多数情况下,恐怖主义就是恐怖主义。……”
①参见安全理事会1373号决议(www.un.orgΠchineseΠaboutunΠprinorgsΠscΠsresΠ01Πs1373.htm);参见联合国大会和安全理事会在“9・11”国际恐怖主义事件前后通过的决议或宣言(www.un.orgΠchineseΠ
)。terrorismΠ
②参见联合国大会1972年第3034号决议(AΠRESΠ3034),www.un.orgΠchineseΠterrorismΠgaΠa2res3034(XXVII).pdf;后来通过的(1976、1977、1979、1981、1983、1985、1987、1989和1991)联大决议中都有这样的表述。
③www.un.orgΠchineseΠterrorismΠgaΠa2res3034(XXVII).pdf。在后来的1976和77年、1979年的同样题目的联大决议中都包括措辞类似的谴责殖民种族主义压制和恐怖行动的段落,但是以后的联大决议就不再出现这样的陈述了。
④参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠiraqE.html
⑤参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠnamibiaE.html
⑥参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠmalaysiaE.html
议中,还包括一段专门谴责殖民主义和种族主义的32
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至于究竟什么构成恐怖主义,他认为什么看上去和闻着像,并且杀人的方式像恐怖主义,就是恐怖主义。关于民族解放运动的问题,英国的代表并没有公开直接讨论,但是他说“还有一些战争和武装冲突行为可以比喻夸张为恐怖主义。这是一个分歧很大并带有很大主观性的领域。由于在联合国成员国之间存有相互不同的观点,我们永远也不会达成完全的共识。在人类历史上,感谢上帝,战争在多数情况下是守信用,是有规则的。只是一些非主流的不守信用的行为具有某些恐怖主义的特征。让国际人道主义法去处理那些问题吧。我们的工作就是面对并消除恐怖主
①荷兰的代表比较明确“义,就这么简单”。,恐怖主义
当性吗?在理论上,特别是在“9・11”国际恐怖主义事件发生之后,这个问题似乎比较简单:滥杀无辜,天理难容。但是在实践中却是非常复杂的问题。当人们冷静下来分析恐怖主义行为发生的原因时,不得不面对当前的现实:国家之间政治和军事力量的极大悬殊;超级大国和霸权主义与微弱小国和极端民族主义的同时并存;这些都是出现国际恐怖主义的根本原因。
在“9・11”国际恐怖主义事件发生之后联合国大会主持召开的“辩论大会上,,天理难容”。例如多米尼:,我们愿意重申这样的信,其。尽管如此……为了铲除这一祸害,分析其迄今为止的原因是必要的。一贯的并日益增长的不公平、苦难、饥饿、毒品、排外、偏见、由于没有前途而绝望、多发的精神狂乱和失去理性,都会通过不加控制的暴力无数次地表现出来。反对恐怖主义的斗争必须首先预防和禁止这些社会疾病并与它们做斗争。……因此恐怖主义的起因是我们应该关注的,因为这才是它的根源所在。……这些思想驱使我们建议联大指示恐怖主义特设委员会仔细研究可能导致恐怖主义的经济、社会和文化原因。”⑤沙特阿拉伯的代表表示“:恐怖主义的历史向我们表
①参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发
言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠukE.html
②参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠnetherlandsE.html
③参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠindiaE.html
④阿拉法特领导的巴勒斯坦解放组织在1973年以前与以色列的斗争曾经采取的一个策略之一就是搞恐怖活动。1994年,阿拉法特、佩雷斯和拉宾三人因部分解决了近东问题而共同获得了和平奖,当时,有些评选委员会成员在决定通过后立即愤然退出了会场,以对选择阿拉法特作为获奖人的决定表示抗议。他们说“:象阿拉法特这样一位恐怖分子根本就没有获得和平奖的资格。”参见www.au.geocities.comΠhi-yavisΠ11news01Π04.htm。1961年6月,曼德拉和非洲民
(Umkhontowe族议会部份干部及南非共产党员筹划组建“民族之矛”
Sizwe)团体,计划对白人政府发动暴力攻击,破坏发电厂、铁路及电信设施,目的是让外国投资者退避三舍,使国家经济衰退,迫使政府重新考虑其立场。这是非常典型的恐怖主义行为。参见www.twpoli2tics.comΠwhoΠindex.asp?whoid。1992年,南非黑人领袖曼德拉、南非总统德克勒克因在废除南非种族歧视政策所做出的巨大贡献而共同获得诺贝尔和平奖。参见www.ikepu.com.cnΠhistoryΠNobel-prizeΠNobel-1990.htm
的真实表现是对它自己的界定。没有任何理由或怨愤能够使这种行为合法化。②分,恐怖主义者就是恐怖主义者。”
,官僚机候,当他们也被送上法庭时,还认为自由战士或其他团体是仅有的可以不受所有法律约束的个人,这是不能接受的观点。恐怖主义应该通过行为来界定,而不
③是通过做出行为的人来界定。”
如前所述,自从冷战和非殖民化运动的结束以后,关于民族解放运动是否为恐怖主义的讨论已经不再是界定国际恐怖主义时争论的焦点问题。但是这不意味着实质问题得到了解决。这个问题的实质在于:行为动机和目标的正当性是否能够使该行为合法化。这是我们下面要专门讨论的问题。
(三)理由和目标的正当性问题。如前所述,国际恐怖主义行为的政治性主要体现在该行为的动机和目标上。在轰轰烈烈的非殖民化运动中,第三世界国家曾成功地使联合国组织在其文献中将民族解放运动与恐怖主义区别开来,而且还在一些联合国大会的决议中谴责殖民种族主义和外族政权的恐怖行动。联合国的这种实践充分说明了动机和目标的正当性可以使某行为合法化。这也证明那句老生常谈———一个人的恐怖主义者是另一个人的自由战士———真是太形象,也太真实了。阿拉法特和曼德拉过去都曾经被某些国家视为恐怖主义者。但是他们先后在20世纪90年代初成为诺贝尔和平奖的得
④正义的理由和目标真的可以抵消手段的不正主。
麦、格林纳达、芬兰、意大利等国家的代表都不同程度地表示分析恐
怖主义背后的原因是必要的。但是有些国家,例如丹麦认为应该分清主次“,恐怖主义背后的原因是不容忽视的,但是也要适当地处理这个问题。与国际恐怖主义斗争不能等待把引发这一现象的冲突解决后再进行”。参见丹麦代表的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠ
denmarkE.html
⑤参见多米尼加共和国代表的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠdominicanE.html,这是非常有代表性的观点。乌干达、丹
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明,最好的制止它的方法就是探讨其根源并鉴别引发它的原因,找出解决各种冲突的方法。在美国发生的事件使国际社会承担起责任,但是恐怖主义并非2001年9月11日才产生的。恐怖主义不是通过军事手段或作为纯粹的法律和安全问题来对待就可以解决的。发达的军备和新型科技也不足以解决这个问题。”从这些表述的字里行间不难看出,国际社会对于国际恐怖主义背后隐藏的政治、经济和社会原因公开表示关注的同时,还隐含着对恐怖主义行为不同程度的理解甚至同情。正是由于恐怖主义行为的动机和目标对于不同的人存在着不同程度的正当性,才使它成为自法国资产阶级革命以来,一直经久不衰被各种不同制度的国家、各种不同宗教或信仰、反复、不断利用的策略。
域:,不分皂白的作战手段是国际法所禁止的,有许多具体的规则,其中包括不能使用伤害无辜平民的作战手段和方法。美国国际法教授波利斯(LouisReneBeres)特别强调在国际恐怖主义的定义中应该包括“正义原由”与“正义手段”的要素。他说如果一个恐怖主义的定义中缺乏这些要素,这个定义就是同时包括允许和不允许的
①暂且不谈波利交战形式,它就是完全无用的定义。
治性与手段的关系问题也已经得到较好的解决,为
什么在一般性国际恐怖主义的定义中它却是个难题呢?问题的关键还是在于恐怖主义的政治性。去掉政治性就无法与其他的刑事犯罪相区别;强调政治性又必须与国际法上合法的使用武力或暴力相区别,后者本身就是一个争议较大的问题,因为国际法上承认的合法使用的武力或暴力,其中一些是以行为动机和目标为衡量标准的,如自卫或为自决而进行的民族解放运动。这些难题使那些主张为国际恐怖主义下一个客观、,可以得出结论是:为国际恐怖、中立和一般同意的综合性定义是不现实的,也是没有必要的,因为:
(一)国际恐怖主义行为极强的政治性决定了界定者不可避免地带有不同程度的主观性甚或偏见性。国际法不是国际政治,在国际公约中的法律概念如果有太多的主观因素,必将导致不确定性,带来混乱和不公。
(二)目前已经制定了12个与恐怖主义的具体行为有关的国际公约,这些公约虽然没有包含综合性定义,但是并没有影响它们在打击相关形式的恐怖主义方面发挥作用。这种具体问题具体解决的方式是有效的,应该继续。
(三)国际社会也应该是法治的社会,不应该根据政治的需要来界定一个法律概念或者把政治概念当作法律概念来使用。随着法治的进步已经在国家的法律中被废弃的概念,例如流氓罪或反革命罪,为什么又要在国际社会的法律中建立起来呢?难道不是法治的倒退吗?
最后必须强调:在联合国组织集中精力寻求打击国际恐怖主义的措施时,应当切记联合国的宗旨之一还包括“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。那种只顾打击恐怖主义把人权的保护放在一边的做法是不可取的。○
(责任编辑:吕新国)
①LouisReneBeres“,TheLegalMeaningofTerrorismfortheMilitaryCommander”,Vol.11,ConnecticutJournalofInternationalLaw,Fall,1995,p.7.
斯教授将恐怖主义行为与交战行为混为一谈的不当性,即使我们把衡量交战行为的合法性标准用来鉴别恐怖主义行为的合法性,仍然是不可取的,因为将“正义原由”之类的词语与恐怖主义联系在一起,很容易将人们再次导入“好恐怖主义”和“坏恐怖主义”的误区。
在国际刑法领域,与这个问题相关的主要是罪行的性质,或者是否适用“政治犯不引渡原则”的问题。在目前联合国通过的12个与国际恐怖主义有关的国际公约中,这个问题已经得到了解决:即“政治犯不引渡原则”对这些犯罪行为(危害国际航空与安全行为、劫持人质行为、恐怖主义爆炸等行为)是不适用的,因为必须将它们视为刑事犯罪行为。
既然一方面不分皂白的作战手段受到战争法规禁止,并且已经存在系统化的战争法规则来加以调整;另一方面在国际刑法中,动机和目标的正当或政34
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从国际法角度看国际恐怖主义的界定问题
白桂梅 (北京大学法学院教授)
[内容提要“]9・11”国际恐怖主义事件将联合国和整个国际社会的反对恐怖主义斗争推向了高潮。然而,在国际法上虽然有一些具体的打击个别恐怖主义行为的公约但却不存在一个普遍接受的国际恐怖主义的定义。义”存有较大分歧。,但都没有成功。,,例如国家恐怖主义、民族解放运动等等,。,[关键词] 自从20世纪,联合国就开始号召各国通过国家间的合作打击国际恐怖主义。30年过去了,国际恐怖主义事件不断出现,联合国也通过了一些打击空中劫持、防止恐怖主义爆炸等国际公约,但迄今并没有给国际恐怖主义下一个定义。目前,一些国家的代表号召各国“在共同的国际恐怖主义定义上达成一致”,主张“达成一个清楚的、普遍同意
①那么,究竟有没有界的恐怖主义定义的重要性”。
为确切的定义“关系到如何做出反应的问题,关系到由什么机构做出反恐战略决定的问题。如果没有一个普遍接受的定义,做出这样的决定实在太困难
⑤了”。还有的学者进一步指出不给恐怖主义下定义
的危害性。艾利克斯P.斯基米德和阿尔波特J.
琼曼(AlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman)认为不愿意给恐怖主义下定义的态度是十分危险的,因为这种态度正符合了那些试图利用反对恐怖主义运动的人的心愿,他们的态度是“当我们看到那种行为时我们自然就知道它是恐怖主义行为了”,这种态度很
①SeeGeneralAssemblyPlenary,PressRelease,GAΠ9922.
②WalterGarySharp,Sr.,“AmericanHegemonyandInternationalLaw:TheUseofArmedForceAgainstTerrorism:AmericanHegemonyorIm2potence?”,Vol.1,ChicagoJournalofInternationalLaw,Spring,2000,p.
39.
定它的必要呢?没有定义对于打击国际恐怖主义有什么利弊?本文欲对这些问题从国际法的角度展开初步探讨。
一、关于界定国际恐怖主义
必要性的问题
国际恐怖主义并非我们这个时代发明的新名词。国际社会从20世纪20年代就开始努力控制国际恐怖主义,②但是直到现在仍然不存在一个普遍
③一些学者认接受的国际恐怖主义的一般性定义。
thors,Concepts,DataBases,Theories,andLiterature,Revised,expanded
③到目前为止,尚无任何国际公约对国际恐怖主义下定义,但
是研究这个问题的学者们已经做出许多这方面的尝试,定义也有上百个。1984年,AlexP.Schmid和AlbertJ.Jongman在他们的书中对当时存在的109个关于恐怖主义的定义做了分析。SeeAlexP.Schmid,AlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:AGuidetoActors,Au2
为,没有一个确切统一的一般性定义对于研究和打击恐怖主义都是不利的。有的学者对于恐怖主义事件的统计数字提出质疑,因为他们认为没有确切的
④有的研究人员提出没定义无法做出准确的统计。
有定义为打击恐怖主义的工作带来的实际问题,认28
andupdatededitionpreparedundertheauspicesoftheCenterforInternation2
alAffairs,HarvardUniversity,North2HollandPublishingCompany,1988,p.5.
④辛帝C.卡姆斯指出,没有一个确切的定义,说每年发生了多少恐怖主义事件就是不确切的,因为不知道哪些是哪些不是恐怖主义。SeeCindyC.Combs,Terrorisminthe21stCentury,PrinticeHall,1997,p.6.RobertJ.Beck认为,为恐怖主义下一个确切的定义是非常必要的,他说现在的定义太滥,几乎什么暴力行为都可以视为恐怖主义行为。SeeRobertJ.Beck,“‘Don’tTreadonUs’:InternationalLawAndForcibleStateResponsestoTerrorism”,Vol.12,WisconsinInternationalLawJournal,Spring,1994,pp.1602161.
⑤SeeTylerRaimo“,WinningattheExpenseofLaw:TheRamifica2tionsofExpandingCounter2TerrorismLawEnforcementJurisdictionOver2seas”,Vol.14,AmericanUniversityInternationalLawReview,1999,p.1485.
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容易导致双重标准,而双重标准是坏思想坏政策的
①根源。另有一些学者持相反的观点。例如罗瑟林・
在回答这个问题之前有必要从国际法的角度探讨一下国际恐怖主义定义的要素。
希金斯指出,在没有定义的情况下仍然实用地继续
进行(研究和)工作的现象并不是仅仅存在于恐怖主义这一个问题上。联合国关于“少数者”和关于“国际水道”的机构或组织没有停止他们的工作,尽管他们分别都没有在“少数者”或“国际水道”的定义上达
②成任何协议。
二、国际恐怖主义定义的要素
无论是过去的国际联盟还是现在的联合国,都没有能够给国际恐怖主义下一个国际社会普遍接受的定义。主要原因是人们对该定义应包括哪些主要因素以及这些因素应如何界定的问题存在严重分歧。
艾利克斯P.斯基米德年对当时收集到的109⑧,。
尽管存有上述分歧,但联合国仍做出了很大的努力。如联合国1972年设立的国际恐怖主义特设委员会,寻求对国际恐怖主义问题的有效解决办法,并提出具体建议,③其中的一个小组委员会就专门负责讨论国际恐怖主义的定义问题。但最后证明④不可能的。1989年以前,强调“,能
⑤国际恐怖主义,”
特设委员会在界定国际恐怖主义方面工作似乎没有取得什么进展。在该委员会提交给联合国大会的工作报告中,人们所看到的仍然是不休的争论。后来,联合国大会不再要求“确立一个普遍同意的定义”,而是把重点放在研究打击恐怖主义的措施上,并且把这个问题与人权的保护问题联系在一起。从1991年一直到“9・11”国际恐怖主义事件发生之前,
1
[***********]出现暴力、武力83.5政治的65.0强调害怕、恐惧51.0威胁47.0(心理)效果和(预期的)反应41.5目标受害者的不同37.5目的性、计划性、系统性、组织性的行为32.0战斗方式、战略、战术30.0违反常规、违反业已接受的规则、没有人道的限制30.0胁迫、歪曲、引诱服从28.0公开性21.5专横性、无特定性、胡乱选择、不分皂白21.0受害者是平民、非战斗员、中立者和不相干的人17.5恐吓17.0十年来联合国大会通过了大约14项主要以“人权和恐怖主义”和“消除国际恐怖主义的措施”为题目的决议,通过了分别以“制止向恐怖主义提供资助”、“制止恐怖主义爆炸事件”“、在可塑炸药中添加识别剂以便侦测”“、制止危及海上航行安全非法行为”、“核材料的实质保护”为主题的国际公约。此外还通过了以“全球努力打击恐怖主义”“、消除国际恐怖主义措施”和“补充1994年《消除国际恐怖主义措施宣
⑥从联合国大会和联合国其他言》”为题目的宣言。
①AlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:ANewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLitera2ture,2ndrevisededition,North2HollandPublishingCompany,1988,p.1.
ginsandMauriceFlory(eds.),TerrorismandInternationalLaw,Routledge,1997,p.14.
③关于国际恐怖主义特设委员会由35个联合国成员国组成,garesolution.htm
②联合国防止歧视和保护少数小组委员会(现已改名为“促进
)和公民和政治权利国际公约建立的人权事和保护人权小组委员会”
务委员会都在保护少数者方面发挥重要作用,尽管它们在界定少数者方面都不成功。而国际法委员会起初决定没有“国际水道”的定义就不再继续工作,但是最近该委员会通过了关于国际水道问题的条款草案,有意回避了早期遇到的定义方面的问题。SeeRosalynHig2
这些成员国是联合国大会主席在经过适当协商之后选派的。参见联合国大会决议,AΠRESΠ3034(XXVII),www.un.orgΠchineseΠterrorismΠgaΠ④ReportoftheAdHocCommitteeonInternationalTerrorism,GeneralAssemblyOfficialRecords:Twenty2EighthSessionSupplementNo.28(AΠ9028),UnitedNations,NewYork,1973,inTerrorism:DocumentsofInter2nationalandLocalControl,Vol.I,byRobertA.Friedlander,OceanaPubli2cations,Inc.,DobbsFerry,NewYork,1979,pp.3302352.
⑤联合国大会在1987年、1989年和1991年通过的决议中(AΠRESΠ42Π159,AΠRESΠ44Π29,AΠRESΠ46Π51),特别指出界定国际恐怖主义的必要性。
⑥参见联合国文件:AΠRESΠ54Π109,AΠRESΠ52Π164,AΠRESΠ34Π164,SΠRESΠ1377,AΠRESΠ49Π60,AΠRESΠ51Π210,SΠ22393。
⑦www.un.orgΠNewsΠPressΠdocsΠ2002ΠL2989.doc.htm
⑧SeeAlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:ANewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLit2erature,2ndrevisededition,North2HollandPublishingCompany,1988,pp.526.
相关机构近十年来的实践来看,界定国际恐怖主义的努力虽然没有完全放弃,但也只剩下为应付具体的恐怖主义行为而制定一些具体的恐怖主义行为的
⑦“操作性”定义罢了。
可见,主观确定的必要性并不等于客观存在的可能性。究竟能否制定一个包括“普遍同意的定义”进而形成综合性反对国际恐怖主义的国际公约呢?
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[1**********]1行为者是团体、运动和组织象征性、向他人宣示暴力发生的不可计算性、不可预料性、不可预期性神出鬼没、隐蔽性暴力的反复性、系列性或战役性犯罪性质
14.013.59.09.07.06.0品、人体炸弹等)、劫持人质、空中劫持等。
(三)政治性。国际恐怖主义的政治性是区别恐怖主义行为与一般的刑事犯罪所必需的。恐怖主义行为的政治性体现在进行此种行为的动机或目的上。一般的犯罪行为,例如谋杀、抢劫、杀人、放火、绑架或劫持人质等行为,都可能会使用暴力或暴力威胁,但是如果它们没有政治动机或不是为了达到某种政治目的,而是为了钱财或其他考虑,这些行为只是一般的刑事犯罪行为,。
(四)恐怖工具性。 然后,艾利克斯P.斯基米德试着将这些内容放到他制定的一个定义中:恐怖主义是一种反复做出的激起焦虑的暴力行动,秘密或半秘密地由个人、团体或国家行为者为了个人的、犯罪的或政治的原因,与暗杀不同,直接暴力目标不是主要目标。暴力的直接个人受害者一般都是从目标人群中胡乱选择
的(机会目标),或者是有意选择的(具有代表性的或象征性的)目标,作为信息的发生器。(组织)、(陷入危机的)的,是。恐怖主义不象资本主,它不是一种思想,而是一种策略,是任何持各种不同信仰的人都可以利用
③的工具或策略。正像艾利克斯P.斯基米德在他的
(受众者),、强迫或宣传来决,要求的目标,或者被人注重
①的目标。
定义中所概括的那样,恐怖是信息的发生器,恐怖主义者通过制造出来的恐怖(恐怖主义行为直接受害者感到的恐怖和更广泛的受众者,即旁观者、间接受害者以及通过媒体了解恐怖主义行为的人们所感受的恐怖),向达到恐怖主义行为政治目的直接或间接关系人(一般是政府或政府的官员、国家的掌权者)传递信息,让他们在强大的压力下答应恐怖主义者提出的条件或要求。总之制造恐怖不是目的,恐怖只是工具,让关系人做出预期的反应才是目的。
①AlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:A
NewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLitera2ture,2ndrevisededition,North2HollandPublishingCompany,1988,p.28.
艾利克斯P.斯基米德在他的这个定义中包含了上述统计表中的16个因素。他本人承认包含如此多的因素的定义未免太复杂了。“事实上,几乎所有的人,几乎为了任何目的,几乎以任何方式,都可以把恐怖主义作为一种战术或战略。这正是为什么一些学者宁愿(在他们的定义中)不包括这些因素的
②原因。”然而要在综合性国际公约中给国际恐怖主
义下定义,回避上述所有要素是不现实的,这个定义中至少应包括一些能够区分国际恐怖主义行为与一般的犯罪行为的要素。从国际法的角度来看,下述要素是必要的:
(一)跨国性。国际恐怖主义行为的跨国性要素
要求恐怖主义事件中至少有一项国际因素,例如行为者是外国人,或者恐怖主义袭击的目标或受害者是外国人,或者恐吓或胁迫的目标是外国或外国政府。在定义中包括跨国性要素,是为了与国内的恐怖主义相区别,后者是由各国的国家法律而不是由国际法加以规制的。
(二)暴力性。使用暴力或暴力威胁是恐怖主义行为的基本特性。恐怖主义者使用暴力的形式是多种多样的,如爆炸(包括邮寄定时炸弹或化学危险30
与1984年他对恐怖主义的描述相比,应该是浓缩了许多。1984年的描述是:恐怖主义是战斗的一种方式,在这种战斗方式里胡乱确定或象征性受害者被用作暴力的工具性目标。这些工具性目标具有团体或阶层的共同特点,这些特点是将其选定为牺牲者的基础。通过过去暴力的使用或可信的暴力威胁该团体或阶层的其他成员被置于延续性恐惧状态下。这一团体或阶层的成员的安全感受到有意伤害,而这正是恐怖的目标。多数观察者认为对于受众者来说,从其残酷程度、造成伤害的时间(例如,平时)或地点(非战场)或者无视战争公约中接受的规则来讲,都是特别的。对规则的违反造成了恐怖目标以外的关注此事件的受众者,他们其中有些人可能反过来形成恐怖主义操纵的目标。这种间接的战斗方式的目的是动员次级要求的目标(例如,政府)或者关注的目标(例如,公众舆论)以有利于这种战斗方式的使用者的近期或长远利益的方式改变他们的态度或行为。
SeeAlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:ANewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLiterature,2ndrevisededition,North2HollandPublishingCompany,1988,pp.122.
②为了让研究定义的学者有一些参照,艾利克斯P.斯基米德在附件B中提供了35个从20世纪70年代初到80年代末由美国、德
国、英国国家做出的十几个定义和学者或个人做出二十几个定义。
AlexP.SchmidandAlbertJ.Jongman,PoliticalTerrorism:ANewGuidetoActors,Authors,Concepts,DataBases,Theories,andLiterature,2ndre2visededition,North2HollandPublishingCompany,1988,pp.28,32238.
③WalterLaqueur,TheAgeofTerrorism,revisededition,Little,BrownandCompany,1987,p.4.
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(五)受害者的无辜性。由于恐怖主义行为的最
终目的不是为了伤害直接受害者,后者只是其牺牲品,因此他们往往是无辜的平民百姓。谋杀或暗杀者目的是消灭被谋杀或被暗杀的人,然而恐怖主义者进行爆炸、杀人、放火行为则不是为了消灭甚至伤害这些第三方,他们关心的不是受害者实际上是否死亡或受到伤害,而是是否制造了恐怖,能否传递他
①们的信息。因此,恐怖主义行为在目标的选择上往
往给人以盲目、无的放矢、胡乱确定的印象。但事实上,每一次恐怖主义事件都是经过精心策划的。目标的选择、造成死亡或伤害的程度、时间、地点都是为了达到最大限度的恐怖而预先安排好的。正是为了最大限度的恐怖,②不可预测的。
、在哪里、何时、如何、,③实际上,无辜性与恐怖任何地点都有恐惧心理。”
的工具性是必然联系在一起的。无辜者越多,恐怖性越烈,传递的信息也越强,得到的反应就越快、越有效。
上述五种要素是鉴别国际恐怖主义行为与其他行为所必需的。在这五种要素中,后三种是关键性的。然而,是否掌握了这些要素就可以确定为国际恐怖主义呢?问题可能没有那么简单,否则国际法上不会到目前还没有“普遍同意的”国际恐怖主义的定义。
三、界定国际恐怖主义的主要困难
国际恐怖主义的政治性要素是为它下定义的主要困难。这种困难引起多方面的问题,可以归纳为以下几个方面:
(一)国家恐怖主义问题。这是一个与国际恐怖主义行为主体直接相关的问题。在上述国际恐怖主义的定义要素中不包括这个内容,之所以回避它的主要原因是这个问题太复杂了,其中一个非常棘手的问题是是否认为国际法上存在国家恐怖主义。国际恐怖主义的政治性要素决定了它与国家的联系。卡塞斯把国家与恐怖主义的联系按照程度的不同分为六个等级:第一,由国家官员从事的恐怖主义行
为;第二,国家雇佣的非官方代表的恐怖主义行为;第三,国家提供财政援助或武器;第四,国家提供后勤支持;第五,国家对在其领土上的恐怖主义基地默许;第六,国家既不提供积极帮助也不提供消极帮
④助。约翰墨菲(JohnMurphy)做了更加细致的分类:第一,国家恐怖主义;第二,直接支持恐怖主义;第三,向恐怖主义者提供情报;第四,向恐怖主义者提供(专门恐怖主义的和军事的)训练;第五,向恐怖主义者提供外交技能方面的训练;第六,向恐怖主义者提供高科技;第七,物;第八,;第九,允许恐,;第十二,给
⑤也有的学者以是否。
为:第一,与国家有资助关系;第二,有国家支持,但没有直接的国家资助;第三,得到国家容忍,但没有国家支持或资助;第四,没有得到国家容忍、支持或
⑥资助。在上述三种分类中,前两种分别都把“由国家官员从事的恐怖主义行为”或“国家恐怖主义”列为第一项,也即与国家联系程度最密切的恐怖主义。关于这一类是要进一步作一些分析的。
首先应该注意的是,不要将“国家恐怖主义”与其他的与国家有关联的恐怖主义混为一谈。国家或政府利用恐怖主义维护其对本国人民的统治,属于
⑦国内政治问题,在国际恐怖主义定义中应该排除。
其次,也不能将“国家恐怖主义”与其他国家违反国际法的行为混淆在一起。当国家或国家雇佣政府机关为政治目的对另一个国家的某一个目标进行恐怖的暴力行为时,这种行为不是“国家恐怖主义”行为,
①一般的谋杀者要杀某人是想让他死,但是恐怖主义者枪杀一个人,那个人的死活对他来讲是完全无关紧要的。SeeCindyC.
Combs,Terrorisminthe21stCentury,PrenticeHall,Inc.,1997,p.10.
②DonnaM.Schlagheck,InternationalTerrorism:AnIntroductiontotheConceptsandActors,LexingtonBooks,1988,p.2.
③Ibid.
④AntonioCassese,“TheInternationalCommunity’sLegalResponsetoTerrorism”,Vol.38,InternationalandComparativeLawQuarterly589,1989,p.598.
⑤RobertJ.BeckandAnthonyClarkArend,“‘Don’tTreadonUs’:InternationalLawandForcibleStateResponsestoTerrorism”,Vol.12,WisconsinInternationalLawJournal,Spring,1994,p.164.
⑥RobertJ.BeckandAnthonyClarkArend,op.cit.,pp.1642165.⑦有的学者把恐怖主义分为两种,一种是掌权的人为了镇压对其权威的挑战而使用恐怖。另一种是煽动性恐怖,即为了扰乱现
存秩序并为他们自己篡权而使用恐怖主义。这两种实质上都不是我们目前讨论的国际恐怖主义的范围,即使包含跨国的要素,例如有外国的支持或资助,仍然不是。SeeGrantWardlaw,PoliticalTerrorism:Theory,Tactics,andCounter2Meatures,2ndrevisedandextendededition,
CambridgeUniversityPress,1989,p.9.
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而是一种侵略行为。我们不应该把任何造成恐怖的行为都视为恐怖主义行为。例如战争或武装冲突,肯定会有某些恐怖的场面或者对无辜的平民造成恐怖的效果,但是在战争或武装冲突中发生的使用暴力或武力的行为,即使是国家行为也不能视为“国家恐怖主义”。
至于这三种分类中的后面那些关于国家不同程度地卷入或通过不同的方式支持恐怖主义行为的情况,更不能视为国家恐怖主义行为。应该特别指出,迄今有关国际恐怖主义的国际文件中,在国家与从事国际恐怖主义行为的个人或团体之间一直存在一条隐含的界线。即使是在“9・11”国际恐怖主义事件发生之后联合国大会和安全理事会通过的一系列打击国际恐怖主义的决议中,区分的,没有提及所谓。例“各国为补充国际合作,段采取更多措施,防止和制止资助和筹备任何恐怖主义行为”“;每个国家都有义务不在另一国家组织、煽动、协助或参加恐怖主义行为,或默许在本国境内为犯下这种行为而进行有组织的活动”“;不向参与恐怖主义行为的实体或个人主动或被动提供任何形式的支持,包括制止恐怖主义集团召募成员和消除向恐怖分子供应武器”“;防止资助、计划、协助或犯下恐怖主义行为的人为敌对其他国家或其公民的目
①总之“国家恐怖主义”的利用本国领土”。,无论在
话:谴责殖民种族主义和外族政权继续以压制和恐怖
行动,使各国人民不能享受自决和独立及其他人权和
③虽然这些话语随着冷战的基本自由的合法权利。
结束在联合国的正式文献中逐渐地淡化了,但是在“9・11”国际恐怖主义事件发生后联合国大会关于打击国际恐怖主义的辩论中,仍然可以看到许多关于民族解放运动的争论。来自伊拉克的代表表示所有人民与外国占领、殖民统治(无论是军事的还是经济的形式)进行斗争的权利是自然和不可剥夺的。他指出“:反对恐怖④纳米比亚在联合国”
“:我们再次重申根据国际法的原则在殖民或外国统治或占领下的人民为民族解放和自决而进行的斗争是正当的,不是恐怖主义,再次号召在界定恐怖主义时把它与在殖民和外国统治以及外国占领下的人民为自决和民族解放进行的合法斗争区别开
⑤马来西亚的代表指出“来。”:纯粹的恐怖主义行为涉及对无辜平民的攻击,这是在任何情况下都不能合法化的行为。但是应该与在殖民和外国统治以及外国占领下的人民为自决和民族解放而进行的合法斗
国内还是在国际上都是政治词汇,不应出现在国际公约的国际恐怖主义定义中。
(二)民族解放运动问题。这个问题一直困扰着那些试图给国际恐怖主义下定义的人们。自从联合国组织开始关注国际恐怖主义问题以来,几乎所有的关系到界定这个词语的联合国文件都要提及殖民地人民行使自决权和被外国占领的领土上的民族解放运动以及类似的活动。这些措辞基本相同的表述大概意思是:在殖民政权和种族主义政权压迫下的人民以及在其他形式下被统治的人民享有独立的不可剥夺的权利,他们的斗争,尤其是符合联合国宪章的宗旨和原则及联合国各机构的有关决议的民族解放运
②不仅如此,在一些联大决动的斗争,都是合法的。
争区别开来,这是得到联合国的相关决议和其他国际
宣言承认的。通过解放斗争或独立战争获得自由的联合国组织的所有成员都会完全赞同并支持这项固
⑥有的、不可剥夺的合法权利。”
然而来自西方国家的代表则坚持明显不同的观点。英国的代表认为恐怖主义者的界定问题是一个有分歧的领域。“让我们理智地集中地对待这个问题。在多数情况下,恐怖主义就是恐怖主义。……”
①参见安全理事会1373号决议(www.un.orgΠchineseΠaboutunΠprinorgsΠscΠsresΠ01Πs1373.htm);参见联合国大会和安全理事会在“9・11”国际恐怖主义事件前后通过的决议或宣言(www.un.orgΠchineseΠ
)。terrorismΠ
②参见联合国大会1972年第3034号决议(AΠRESΠ3034),www.un.orgΠchineseΠterrorismΠgaΠa2res3034(XXVII).pdf;后来通过的(1976、1977、1979、1981、1983、1985、1987、1989和1991)联大决议中都有这样的表述。
③www.un.orgΠchineseΠterrorismΠgaΠa2res3034(XXVII).pdf。在后来的1976和77年、1979年的同样题目的联大决议中都包括措辞类似的谴责殖民种族主义压制和恐怖行动的段落,但是以后的联大决议就不再出现这样的陈述了。
④参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠiraqE.html
⑤参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠnamibiaE.html
⑥参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠmalaysiaE.html
议中,还包括一段专门谴责殖民主义和种族主义的32
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至于究竟什么构成恐怖主义,他认为什么看上去和闻着像,并且杀人的方式像恐怖主义,就是恐怖主义。关于民族解放运动的问题,英国的代表并没有公开直接讨论,但是他说“还有一些战争和武装冲突行为可以比喻夸张为恐怖主义。这是一个分歧很大并带有很大主观性的领域。由于在联合国成员国之间存有相互不同的观点,我们永远也不会达成完全的共识。在人类历史上,感谢上帝,战争在多数情况下是守信用,是有规则的。只是一些非主流的不守信用的行为具有某些恐怖主义的特征。让国际人道主义法去处理那些问题吧。我们的工作就是面对并消除恐怖主
①荷兰的代表比较明确“义,就这么简单”。,恐怖主义
当性吗?在理论上,特别是在“9・11”国际恐怖主义事件发生之后,这个问题似乎比较简单:滥杀无辜,天理难容。但是在实践中却是非常复杂的问题。当人们冷静下来分析恐怖主义行为发生的原因时,不得不面对当前的现实:国家之间政治和军事力量的极大悬殊;超级大国和霸权主义与微弱小国和极端民族主义的同时并存;这些都是出现国际恐怖主义的根本原因。
在“9・11”国际恐怖主义事件发生之后联合国大会主持召开的“辩论大会上,,天理难容”。例如多米尼:,我们愿意重申这样的信,其。尽管如此……为了铲除这一祸害,分析其迄今为止的原因是必要的。一贯的并日益增长的不公平、苦难、饥饿、毒品、排外、偏见、由于没有前途而绝望、多发的精神狂乱和失去理性,都会通过不加控制的暴力无数次地表现出来。反对恐怖主义的斗争必须首先预防和禁止这些社会疾病并与它们做斗争。……因此恐怖主义的起因是我们应该关注的,因为这才是它的根源所在。……这些思想驱使我们建议联大指示恐怖主义特设委员会仔细研究可能导致恐怖主义的经济、社会和文化原因。”⑤沙特阿拉伯的代表表示“:恐怖主义的历史向我们表
①参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发
言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠukE.html
②参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠnetherlandsE.html
③参见联合国大会关于消除国际恐怖主义措施辩论会上的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠindiaE.html
④阿拉法特领导的巴勒斯坦解放组织在1973年以前与以色列的斗争曾经采取的一个策略之一就是搞恐怖活动。1994年,阿拉法特、佩雷斯和拉宾三人因部分解决了近东问题而共同获得了和平奖,当时,有些评选委员会成员在决定通过后立即愤然退出了会场,以对选择阿拉法特作为获奖人的决定表示抗议。他们说“:象阿拉法特这样一位恐怖分子根本就没有获得和平奖的资格。”参见www.au.geocities.comΠhi-yavisΠ11news01Π04.htm。1961年6月,曼德拉和非洲民
(Umkhontowe族议会部份干部及南非共产党员筹划组建“民族之矛”
Sizwe)团体,计划对白人政府发动暴力攻击,破坏发电厂、铁路及电信设施,目的是让外国投资者退避三舍,使国家经济衰退,迫使政府重新考虑其立场。这是非常典型的恐怖主义行为。参见www.twpoli2tics.comΠwhoΠindex.asp?whoid。1992年,南非黑人领袖曼德拉、南非总统德克勒克因在废除南非种族歧视政策所做出的巨大贡献而共同获得诺贝尔和平奖。参见www.ikepu.com.cnΠhistoryΠNobel-prizeΠNobel-1990.htm
的真实表现是对它自己的界定。没有任何理由或怨愤能够使这种行为合法化。②分,恐怖主义者就是恐怖主义者。”
,官僚机候,当他们也被送上法庭时,还认为自由战士或其他团体是仅有的可以不受所有法律约束的个人,这是不能接受的观点。恐怖主义应该通过行为来界定,而不
③是通过做出行为的人来界定。”
如前所述,自从冷战和非殖民化运动的结束以后,关于民族解放运动是否为恐怖主义的讨论已经不再是界定国际恐怖主义时争论的焦点问题。但是这不意味着实质问题得到了解决。这个问题的实质在于:行为动机和目标的正当性是否能够使该行为合法化。这是我们下面要专门讨论的问题。
(三)理由和目标的正当性问题。如前所述,国际恐怖主义行为的政治性主要体现在该行为的动机和目标上。在轰轰烈烈的非殖民化运动中,第三世界国家曾成功地使联合国组织在其文献中将民族解放运动与恐怖主义区别开来,而且还在一些联合国大会的决议中谴责殖民种族主义和外族政权的恐怖行动。联合国的这种实践充分说明了动机和目标的正当性可以使某行为合法化。这也证明那句老生常谈———一个人的恐怖主义者是另一个人的自由战士———真是太形象,也太真实了。阿拉法特和曼德拉过去都曾经被某些国家视为恐怖主义者。但是他们先后在20世纪90年代初成为诺贝尔和平奖的得
④正义的理由和目标真的可以抵消手段的不正主。
麦、格林纳达、芬兰、意大利等国家的代表都不同程度地表示分析恐
怖主义背后的原因是必要的。但是有些国家,例如丹麦认为应该分清主次“,恐怖主义背后的原因是不容忽视的,但是也要适当地处理这个问题。与国际恐怖主义斗争不能等待把引发这一现象的冲突解决后再进行”。参见丹麦代表的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠ
denmarkE.html
⑤参见多米尼加共和国代表的发言,www.un.orgΠterrorismΠstatementsΠdominicanE.html,这是非常有代表性的观点。乌干达、丹
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《现代国际关系》 2002年第10期
明,最好的制止它的方法就是探讨其根源并鉴别引发它的原因,找出解决各种冲突的方法。在美国发生的事件使国际社会承担起责任,但是恐怖主义并非2001年9月11日才产生的。恐怖主义不是通过军事手段或作为纯粹的法律和安全问题来对待就可以解决的。发达的军备和新型科技也不足以解决这个问题。”从这些表述的字里行间不难看出,国际社会对于国际恐怖主义背后隐藏的政治、经济和社会原因公开表示关注的同时,还隐含着对恐怖主义行为不同程度的理解甚至同情。正是由于恐怖主义行为的动机和目标对于不同的人存在着不同程度的正当性,才使它成为自法国资产阶级革命以来,一直经久不衰被各种不同制度的国家、各种不同宗教或信仰、反复、不断利用的策略。
域:,不分皂白的作战手段是国际法所禁止的,有许多具体的规则,其中包括不能使用伤害无辜平民的作战手段和方法。美国国际法教授波利斯(LouisReneBeres)特别强调在国际恐怖主义的定义中应该包括“正义原由”与“正义手段”的要素。他说如果一个恐怖主义的定义中缺乏这些要素,这个定义就是同时包括允许和不允许的
①暂且不谈波利交战形式,它就是完全无用的定义。
治性与手段的关系问题也已经得到较好的解决,为
什么在一般性国际恐怖主义的定义中它却是个难题呢?问题的关键还是在于恐怖主义的政治性。去掉政治性就无法与其他的刑事犯罪相区别;强调政治性又必须与国际法上合法的使用武力或暴力相区别,后者本身就是一个争议较大的问题,因为国际法上承认的合法使用的武力或暴力,其中一些是以行为动机和目标为衡量标准的,如自卫或为自决而进行的民族解放运动。这些难题使那些主张为国际恐怖主义下一个客观、,可以得出结论是:为国际恐怖、中立和一般同意的综合性定义是不现实的,也是没有必要的,因为:
(一)国际恐怖主义行为极强的政治性决定了界定者不可避免地带有不同程度的主观性甚或偏见性。国际法不是国际政治,在国际公约中的法律概念如果有太多的主观因素,必将导致不确定性,带来混乱和不公。
(二)目前已经制定了12个与恐怖主义的具体行为有关的国际公约,这些公约虽然没有包含综合性定义,但是并没有影响它们在打击相关形式的恐怖主义方面发挥作用。这种具体问题具体解决的方式是有效的,应该继续。
(三)国际社会也应该是法治的社会,不应该根据政治的需要来界定一个法律概念或者把政治概念当作法律概念来使用。随着法治的进步已经在国家的法律中被废弃的概念,例如流氓罪或反革命罪,为什么又要在国际社会的法律中建立起来呢?难道不是法治的倒退吗?
最后必须强调:在联合国组织集中精力寻求打击国际恐怖主义的措施时,应当切记联合国的宗旨之一还包括“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。那种只顾打击恐怖主义把人权的保护放在一边的做法是不可取的。○
(责任编辑:吕新国)
①LouisReneBeres“,TheLegalMeaningofTerrorismfortheMilitaryCommander”,Vol.11,ConnecticutJournalofInternationalLaw,Fall,1995,p.7.
斯教授将恐怖主义行为与交战行为混为一谈的不当性,即使我们把衡量交战行为的合法性标准用来鉴别恐怖主义行为的合法性,仍然是不可取的,因为将“正义原由”之类的词语与恐怖主义联系在一起,很容易将人们再次导入“好恐怖主义”和“坏恐怖主义”的误区。
在国际刑法领域,与这个问题相关的主要是罪行的性质,或者是否适用“政治犯不引渡原则”的问题。在目前联合国通过的12个与国际恐怖主义有关的国际公约中,这个问题已经得到了解决:即“政治犯不引渡原则”对这些犯罪行为(危害国际航空与安全行为、劫持人质行为、恐怖主义爆炸等行为)是不适用的,因为必须将它们视为刑事犯罪行为。
既然一方面不分皂白的作战手段受到战争法规禁止,并且已经存在系统化的战争法规则来加以调整;另一方面在国际刑法中,动机和目标的正当或政34