作者：王长江
理论动态 2008年06期
在党的十七大对党的建设所作的总体部署中，党的制度建设占有极其重要的地位。这些年来，我们在党的制度建设方面取得的进展是有目共睹的，为今后进一步推进这一建设打下了坚实的基础。但是，同样应当看到的是，在制度建设方面仍然存在着一些不可忽视的问题。我们对制度建设的认识是否足够清晰？对制度建设中存在的问题是否有足够的估计？制度建设的方向是否足够明确？这些看似简单的问题，实际上并没有完全解决。对这些问题进行更加深入的思考和探索，对大力推进党的建设的制度创新，把十七大提出的党的建设的任务落到实处，有着十分重要的意义。
一、深化对制度和制度建设问题的认识
一提起制度建设，我们自然会想到，这是邓小平早在1980年在他著名的关于党和国家领导制度改革的讲话中就已经鲜明地提出的思想，是邓小平理论的最重要的创新点之一。可以说，他关于“制度是决定因素”、“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的著名论断，今天早已成为全党的共识。然而，在我看来，如果就此得出结论，认为在制度问题上人们的认识超乎寻常地一致，恐怕至少是过于乐观的。其实，事情并不像想象得那么简单。
在实践中，我们时常会坠入一种迷惘。我们看到，这些年来，出台的各种规定、要求和条例已经不少，甚至在某种意义上完全可以认为，制度建设硕果累累。遗憾的是，和这些规定、要求、条例数量上增加的速度相比，实际效果却差强人意，这是不争的事实。若干年前，无论党在执政还是在自身建设过程中出现问题，我们都可以把制度不健全作为重要原因。但在我们已经有了一大堆规定和条例的情况下，再把问题归咎于制度，似乎就缺乏足够的理由了。
于是有人告诉我们一个“常识”：制度是人制定的。有制度固然比没有制度好，但如果人不去执行制度，再好的制度也是无用的。这个“常识”，听似有理，实际上使我们掉到了一个认识陷阱里。很显然，邓小平把制度建设放在突出位置，并不仅仅是要在党的思想建设、组织建设、作风建设的后面加上一个制度建设，把几大建设简单并列，而是要强调，制度建设“更”重要。这个“更”，是比较而言的。比什么“更”重要？比人的因素更重要。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（《邓小平文选》第2卷，第333页）如果说来说去，我们的结论又回到了人的因素比制度更重要，那就不但在逻辑上是混乱的，而且从根本上违背了邓小平的原意。
这说明，人们对制度和制度建设的认识，仍然存在一些误区。要打破这种逻辑悖论，就必须澄清这些认识误区。
制度的作用，在于为人们的行为提供规范。因此，制度首先是一系列规定、要求，以及若干规定和要求组合而成的条例。建立制度的过程，首先是一项项规定、一条条要求和一个个条例出台的过程。这可以看作是构成制度的基本要素。就好比建筑一座房屋，不管最后的风格是中式的、欧式的，还是阿拉伯式的，砖头、水泥总是最基本的材料；制造一台机器，不管它是车床，还是动力机车，螺丝钉螺丝帽都是不可缺少的。没有构成制度的要素，制度也就无从谈起。
但是，制度的要素和制度本身又不是一回事。制度不仅仅是几个要求、规定和条例，也不仅仅是一大堆要求、规定和条例的堆砌。制度是要素之间的有机连接。要素之间有机连接形成的网络、系统，才叫制度。所以我们看到，在英文中，制度、体制、体系、系统是一个词。打个比方：要制造一辆汽车，必须有制造这辆车所需要的零部件。零部件有了，就有了实现这个目标的基本条件。但是，一堆汽车零部件集中在一起，并不能叫汽车，而只能叫一堆汽车零件。只有当这些零部件之间按照规律相互有机连接、有机啮合起来，构成动力系统、传动系统、行驶系统时，我们才可以把它叫做汽车。而且，其中的规律也是显而易见的：即使是同样的零部件，如果相互之间的连接不同，实际效果就会大不一样。所以可以说，有机连接是制度的灵魂。
可见，对制度建设的认识，仍然存在一个不断深化和科学化的问题。没有连接的制度是死的制度，是没有灵魂的制度，是不能运行的制度。其中的要求、规定、条例，或许一时管用，但用不了多久，人们便能找到对付它们、绕过它们的办法，这些所谓的“制度”也就寿终正寝了。当然，光强调制度要素的连接，而不顾连接得是否有机，是否科学，也是不行的。不遵循组织运作的规律，即使把各个要素连接起来了，其目标和实际作用也往往适得其反。正是在这个意义上，我以为有必要提出一个观点：今后仍然应当大力加强党的制度建设。但是，制度建设的重点，应当更多地从制度要素的建设，逐步转向制度体系的建设。
当然，这里无意贬低各种规定、要求、条例的重要性。作为构成制度的要素，无论是规定、要求，还是由若干规定和要求组合起来的条例，都是形成一个完整的制度所不可或缺的部分。制度要素的建设，是制度建设的基础性工作。而且，从哲学意义上说，要素和制度也有相对性。一个要素相对于更大的制度来说是要素，相对于更低层次的要素，则可能自身就是一个系统。我们要强调的只是，不能简单化地对待制度建设问题，不能把制度要素的建设当作制度建设的全部，停留和满足于要素建设，更不能因为我们自己对制度的认识缺乏科学性和深刻性，就怀疑乃至否定制度建设的重要意义。相反，这恰恰说明，在改革进一步深入的今天，需要深化对制度和制度建设问题的认识，才能把制度建设摆放到更加科学、更加重要的位置上，不断把制度建设提升到更高的质量和水平。
二、当前党的制度建设存在的问题
在制度建设问题上的误区，并不仅仅是认识上的，很大程度上还在实践中反映出来，极大地影响着党的制度建设的成效，其后果不可小觑。略加归纳，就可以发现不少这类问题。
一是重视制度要素建设，忽视制度体系建设。
由于对制度的认识简单化、有片面性，往往误以为制度要素建设就是制度建设，把制度要素建设看作制度建设的全部，满足于出台各种各样的规定、要求、条例，却缺乏系统思维，以至规定、要求、条例之间不但不相衔接，还经常相互矛盾，相互抵消。有的地方动不动就声称自己有了“长效机制”，实际上稍加观察就能发现，那里并无任何机制可言，只不过是提出了一些长期性的要求，并用文字形式把它们规定下来而已。
制度建设不能缺少制度要素建设的环节，因为要素建设是制度建设的基础。但是，如果制度建设停留在要素建设上，甚至满足于要素建设，制度建设就会浮在表面，无法深入。导致的一个结果，就是形式主义。可以看到，这些年来，党的政治生活中的“数字化”风气兴盛得很。停留和满足于要素建设，恐怕就是其中原因之一。你来一个“一二三四五六七”，我就来一个“七六五四三二一”；你来一个“七个推进”，我就来一个“八个带动”。领导干部乐此不疲，广大群众和党员却冷眼旁观，缺乏参与的积极性。到后来的结果可能是，“推进”没有效果，“带动”一纸空文，只是实实在在地降低了党在广大群众和党员中的形象。这种风气，必须彻底扭转。办法之一，就是把大家的精力引导到制度建设上，引导到制度体系建设上，以制度体系建设的实际成效，而不是以数字，来评判领导干部在党的建设改革创新方面的作为。
二是制度体系建设不够，导致潜规则盛行。
我们忽视制度要素之间的连接，不等于要素之间就没有了连接。实际情况是，要素多了，相互之间不但会自动形成某种组合，而且还会根据一个组织的历史传统、文化意识、运作惯性等，把一些要素固定下来，把另一些要素排除出去，或者架空这些要素，使之变得无效。如果我们忽视科学观念的指导，不从深层次上思考和解决问题，听其自然，那么，很可能出现这样的情况：长期习惯形成的、惰性的、已经逐渐落后于时代要求的要素，会排挤新的、符合时代发展要求的要素，产生类似经济学中那种“劣币驱逐良币”的效果，形成“潜规则”。什么叫做“潜规则”？“潜规则”就是理论上与整个系统的目标和价值取向相背离、实际上却有利益作支撑、对人们的行为方式有强大导向作用的规则。
潜规则运行对我们党内生活有着十分消极的影响。在现实生活中，这种潜规则是大量存在的。例如，上级任命干部，密切联系群众，不许跑官要官，都可以在党的文件中找到相应的规定和要求。但是，在现实中我们往往看到，在使用干部的权力掌握在党的“一把手”手里、而“一把手”的权力又很难受到有效监督和约束的情况下，跑官要官就成了挡也挡不住的风气。在这种风气中，“不跑不送”的人，很可能吃亏，丢掉升迁的机会。这又促使很多本来不情愿去“跑”去“送”的人也加入其中，从而使跑官要官成为一种带有一定普遍性的现象。在这种情况下，“不许跑官要官”实际上是一项无法实现的要求，主动“跑”、“要”才是真正起作用的潜规则。又如，各级党委把发展作为第一要务，既要重视GDP，更要重视全面协调可持续发展，都是对各级党组织提出的明确要求。然而事实上，当我们把GDP作为领导干部个人升迁的重要指标时，不科学的发展就成了一种普遍的现象。哪个领导干部把GDP放在一边，为追求科学发展而降低了发展速度，他在仕途竞争中就处于劣势，尽管事实上他的思路可能更符合科学发展观的要求。而当GDP进一步被抽象成几个简单的数字时，在数字上做文章、甚至虚报掺假等现象也就不可避免地出现了，“干部出数字、数字出干部”就成了人们信奉的潜规则。再如，认真听取群众的意见，认真接待群众的上访，拓宽群众参与的渠道，也都是这些年来对广大干部和党组织提出的新要求。但是，当我们把降低上访率作为对地方党组织和政府进行考核的重要指标时，上访这条渠道就开始变形，出现了压访、截访这些怪现象。各级党组织的任务，成了不是充分地利用信访这个渠道来和群众沟通，而是千方百计地堵住这个渠道。对我们这个信奉“从群众中来、到群众中去”的群众路线的党来说，这是很不应该的。
三是既得利益正在成为影响党的制度建设的因素。
如前所述，当前制度建设的主要问题在于要素之间缺乏连接。究其原因，虽然认识上不到位是一个重要的方面，但另一个重要的方面是，在提出各种要求、作出各种规定、制定各种条例的同时，也在这些规定、要求和条例中为各个部门留下了过大的自由裁量的空间。执行部门确实需要有一定的自由裁量权，才能保证党内权力运行有足够的灵活性。但问题在于，这些权力必须受到足够的约束。受高度集权的苏联模式的影响，我们过去体制中一直存在实权部门自由裁量权过大、而这些过大的权力又缺乏监督的问题。一些部门既当“运动员”，又当“裁判员”，还经常自己就是“拉拉队”。在市场经济的条件下，这种情况很容易导致公共利益部门化的现象，滋生出既得利益来。应当承认，和国家行政机关相比，党内情况要好得多。不能说，我们党内已经出现了既得利益集团。但是，同样不能不看到，制度建设进程中出现的问题或多或少地意味着，既得利益对党的制度建设发挥着一定的影响。我们必须对既得利益集团的形成保持足够的警觉。
三、大力推进党的建设的制度创新
综上所述，不难看出，推进党的建设的制度创新，不但迫切，而且有大量的事情要做。具体从哪些方面推进制度创新，限于篇幅，本文无法展开论述。但是，我以为，要加快推进党的制度创新的步伐，以下三个问题是首先应当加以考虑的。
第一，尊重、鼓励、支持、引导地方和基层党组织的探索创新
随着改革开放不断深入，以改革创新精神推进党的建设，也成为越来越迫切的任务。其实，在地方和基层，一些党组织出于应对执政带来的各种风险，已经在这方面进行了积极探索。其中很重要的一部分内容，属于制度创新的范畴。取得的大量成果，都是非常令人振奋的。固然，地方和基层党组织进行探索创新的动因很复杂，总体说来，不能把它们仅仅归结为追求政绩。在很大程度上，它是整个党面临新情况新问题的反映，只不过这些党组织处在党的建设实践的最前沿，全党需要解决的问题首先被他们遇到了而已。因此，对他们的探索精神应当予以肯定和鼓励，对他们改革创新的尝试应当予以引导，对他们取得的积极成果应当予以尊重和支持。认真研究地方和基层党组织改革创新党的建设的经验，概括、总结、提升这些经验，把它们变成对党组织活动的新要求，正是当年邓小平探索和制定党的改革开放政策所采用的正确而有效的方法。今天我们推进党的建设，应当遵循同样的路径。压制、斥责、一棍子打死的态度要不得，应当坚决摈弃。
改革创新意味着突破陈规。从这个角度讲，有一个如何处理好打破常规和维护制度权威的关系的问题。鼓励改革创新，就是允许对既有的东西进行改变和调整。如果这也不许，那也不准，就不可能有改革和创新。尤其在党的建设领域，我们党处于从革命党向执政党转变的大的转折过程中，更需要摆脱传统观念和传统体制的束缚。但是，因为要改革创新，就随意否定现有制度和规范，就可以不遵守大家都在遵循的规则，同样会在实践中带来严重后果。解决这一矛盾的最好方法是进行试点。应该为改革者划出相当的空间，给他们提供有利的条件，降低他们的政治风险，鼓励他们的各种尝试。如果对改革者不是鼓励，而是采取“后果自负”、“风险自担”的态度，往往会挫伤改革者的积极性，久而久之，弄到没有人替党分忧的地步，我们党就离真正的危机不远了。
第二，把防止既得利益集团的形成作为党的制度建设的重要目标
应当实事求是地承认，和社会上一样，党内也存在着利益问题。这个观点，我已经在2004年的一篇文章中作了阐述。（参见：“重视对‘党的利益’问题的研究”，《马克思主义与现实》2004年第4期）对这个问题，不应再像过去那样讳莫如深。改革本质上是权和利的重新分配。对于一个政党来说，亦是如此。党自身的改革创新也不能不涉及利益格局的变化和调整。
为什么要把防止党内既得利益集团的形成作为党的制度建设的重要目标？就是因为，尽管我们党已经是一个有着近30年领导社会主义市场经济的经历的执政党，但由于我们过去长期是强调权力集中的党，实行的是从苏共那里继承下来的严格的等级制，权力高度集中于党的机关和部门。这种权力配置方式在战争时期和计划经济时期自然有它的合理性，但在实行市场经济、权力和利益更加紧密地联系在一起的情况下，这种权力配置方式就必然导致党内权力和利益关系的失衡。说到底，既得利益就是这种失衡给部门和掌权者个人带来的超过合理范围的利益。这种既得利益是一种客观存在。承认这一事实，才能对解决这一问题有一种理性的、积极主动的态度。
党的制度建设的一个很重要的方面，就是通过建章立制，规范党内权力的运作，使党自身的活动和执政活动科学化，使党内权力和利益的布局合理化。因此，它的本质，仍然是权力和利益的调整。推进党的建设的制度创新，就意味着需要打破既得利益。这也是改革进入深层次的标志。对一个有着80多年历史、近60年执政史的党来说，这是一项十分艰巨的任务，需要我们拿出壮士断腕的勇气来。
第三，建立专门的改革设计规划机构，有序推进改革创新
改革在执政党的掌控之下有序地发展，是我们改革和发展的一条经验。我们对“有序”的期望，应该说一直是比较明确的。简言之，还是毛泽东所讲，就是要形成一种又有民主又有集中、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼那样一种局面。但是，这里描述的只是一种理想的状态，一种境界。更加关键的问题在于，如何才能达到这样一种境界？显然，我们不能仅仅依赖每个人都有这样一种良好愿望，而需要有规划和设计。这个规划和设计，就是我们所说的“序”。按照设计来推动改革、创新，推动制度建设，就是有序的改革。这是制度建设最重要的一环。主张“有序”，但又拿不出这个“序”，“有序”就只能停留在字面上，停留在一厢情愿上。
要对改革进行设计和规划，就必须有专门的设计规划机构。我们过去曾建立了体制改革委员会作为这样的机构。但是，体改委撤销之后，类似的机构便长期处在缺位状态。经常采用的往往是从各部门临时抽调人员的办法，来应付遇到的迫切问题。作为一种应对方式，这种做法无可厚非。但是，这却不能代替专门的设计规划机构。原因在于，一是这种机构的临时性，决定了它不可能对改革大局进行深入的研究，而只能就事论事、围绕化解危机开展工作，提升不到设计、谋划整个改革的高度；二是组成人员都从各部门临时抽调而来，往往带有比较明显的部门倾向。稍不注意，这个机构就有可能变成各部门利益讨价还价的博弈场。很显然，这样的机构是难以担当重任的。
不仅如此，即使过去曾经有过的机构，也离专门化的要求有一定的距离。我们往往有一种思维惯性，似乎认为，要加强一个机构的权威性，就必须赋予其实际的权力。于是，本来务虚的、承担总体规划和设计的机构，也得到了项目审批权、资金管理权等具体权力。这样一来，理应超脱于其他机构之上的设计规划机构，本身也变成了众多实权部门之一，与其他部门争权夺利。如我们所看到的，其实际效果，是无法建立足够的权威。既然是专门的设计规划机构，就应当是一个最高咨询机关。它不应该握有实权，而应以高于所有实权部门之上的视野，切实从党和国家全局的角度看问题，对党和国家发展的大局进行设计。它提出的方案，只供最高权力机关和领导人选择。确定、批准之后，才成为法律、法规或党的决策。这也是解决现在存在的“部门立法”现象的根本途径。
作者介绍：王长江,中共中央党校党建教研部主任、教授、博士生导师。
作者：王长江
理论动态 2008年06期
在党的十七大对党的建设所作的总体部署中，党的制度建设占有极其重要的地位。这些年来，我们在党的制度建设方面取得的进展是有目共睹的，为今后进一步推进这一建设打下了坚实的基础。但是，同样应当看到的是，在制度建设方面仍然存在着一些不可忽视的问题。我们对制度建设的认识是否足够清晰？对制度建设中存在的问题是否有足够的估计？制度建设的方向是否足够明确？这些看似简单的问题，实际上并没有完全解决。对这些问题进行更加深入的思考和探索，对大力推进党的建设的制度创新，把十七大提出的党的建设的任务落到实处，有着十分重要的意义。
一、深化对制度和制度建设问题的认识
一提起制度建设，我们自然会想到，这是邓小平早在1980年在他著名的关于党和国家领导制度改革的讲话中就已经鲜明地提出的思想，是邓小平理论的最重要的创新点之一。可以说，他关于“制度是决定因素”、“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的著名论断，今天早已成为全党的共识。然而，在我看来，如果就此得出结论，认为在制度问题上人们的认识超乎寻常地一致，恐怕至少是过于乐观的。其实，事情并不像想象得那么简单。
在实践中，我们时常会坠入一种迷惘。我们看到，这些年来，出台的各种规定、要求和条例已经不少，甚至在某种意义上完全可以认为，制度建设硕果累累。遗憾的是，和这些规定、要求、条例数量上增加的速度相比，实际效果却差强人意，这是不争的事实。若干年前，无论党在执政还是在自身建设过程中出现问题，我们都可以把制度不健全作为重要原因。但在我们已经有了一大堆规定和条例的情况下，再把问题归咎于制度，似乎就缺乏足够的理由了。
于是有人告诉我们一个“常识”：制度是人制定的。有制度固然比没有制度好，但如果人不去执行制度，再好的制度也是无用的。这个“常识”，听似有理，实际上使我们掉到了一个认识陷阱里。很显然，邓小平把制度建设放在突出位置，并不仅仅是要在党的思想建设、组织建设、作风建设的后面加上一个制度建设，把几大建设简单并列，而是要强调，制度建设“更”重要。这个“更”，是比较而言的。比什么“更”重要？比人的因素更重要。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（《邓小平文选》第2卷，第333页）如果说来说去，我们的结论又回到了人的因素比制度更重要，那就不但在逻辑上是混乱的，而且从根本上违背了邓小平的原意。
这说明，人们对制度和制度建设的认识，仍然存在一些误区。要打破这种逻辑悖论，就必须澄清这些认识误区。
制度的作用，在于为人们的行为提供规范。因此，制度首先是一系列规定、要求，以及若干规定和要求组合而成的条例。建立制度的过程，首先是一项项规定、一条条要求和一个个条例出台的过程。这可以看作是构成制度的基本要素。就好比建筑一座房屋，不管最后的风格是中式的、欧式的，还是阿拉伯式的，砖头、水泥总是最基本的材料；制造一台机器，不管它是车床，还是动力机车，螺丝钉螺丝帽都是不可缺少的。没有构成制度的要素，制度也就无从谈起。
但是，制度的要素和制度本身又不是一回事。制度不仅仅是几个要求、规定和条例，也不仅仅是一大堆要求、规定和条例的堆砌。制度是要素之间的有机连接。要素之间有机连接形成的网络、系统，才叫制度。所以我们看到，在英文中，制度、体制、体系、系统是一个词。打个比方：要制造一辆汽车，必须有制造这辆车所需要的零部件。零部件有了，就有了实现这个目标的基本条件。但是，一堆汽车零部件集中在一起，并不能叫汽车，而只能叫一堆汽车零件。只有当这些零部件之间按照规律相互有机连接、有机啮合起来，构成动力系统、传动系统、行驶系统时，我们才可以把它叫做汽车。而且，其中的规律也是显而易见的：即使是同样的零部件，如果相互之间的连接不同，实际效果就会大不一样。所以可以说，有机连接是制度的灵魂。
可见，对制度建设的认识，仍然存在一个不断深化和科学化的问题。没有连接的制度是死的制度，是没有灵魂的制度，是不能运行的制度。其中的要求、规定、条例，或许一时管用，但用不了多久，人们便能找到对付它们、绕过它们的办法，这些所谓的“制度”也就寿终正寝了。当然，光强调制度要素的连接，而不顾连接得是否有机，是否科学，也是不行的。不遵循组织运作的规律，即使把各个要素连接起来了，其目标和实际作用也往往适得其反。正是在这个意义上，我以为有必要提出一个观点：今后仍然应当大力加强党的制度建设。但是，制度建设的重点，应当更多地从制度要素的建设，逐步转向制度体系的建设。
当然，这里无意贬低各种规定、要求、条例的重要性。作为构成制度的要素，无论是规定、要求，还是由若干规定和要求组合起来的条例，都是形成一个完整的制度所不可或缺的部分。制度要素的建设，是制度建设的基础性工作。而且，从哲学意义上说，要素和制度也有相对性。一个要素相对于更大的制度来说是要素，相对于更低层次的要素，则可能自身就是一个系统。我们要强调的只是，不能简单化地对待制度建设问题，不能把制度要素的建设当作制度建设的全部，停留和满足于要素建设，更不能因为我们自己对制度的认识缺乏科学性和深刻性，就怀疑乃至否定制度建设的重要意义。相反，这恰恰说明，在改革进一步深入的今天，需要深化对制度和制度建设问题的认识，才能把制度建设摆放到更加科学、更加重要的位置上，不断把制度建设提升到更高的质量和水平。
二、当前党的制度建设存在的问题
在制度建设问题上的误区，并不仅仅是认识上的，很大程度上还在实践中反映出来，极大地影响着党的制度建设的成效，其后果不可小觑。略加归纳，就可以发现不少这类问题。
一是重视制度要素建设，忽视制度体系建设。
由于对制度的认识简单化、有片面性，往往误以为制度要素建设就是制度建设，把制度要素建设看作制度建设的全部，满足于出台各种各样的规定、要求、条例，却缺乏系统思维，以至规定、要求、条例之间不但不相衔接，还经常相互矛盾，相互抵消。有的地方动不动就声称自己有了“长效机制”，实际上稍加观察就能发现，那里并无任何机制可言，只不过是提出了一些长期性的要求，并用文字形式把它们规定下来而已。
制度建设不能缺少制度要素建设的环节，因为要素建设是制度建设的基础。但是，如果制度建设停留在要素建设上，甚至满足于要素建设，制度建设就会浮在表面，无法深入。导致的一个结果，就是形式主义。可以看到，这些年来，党的政治生活中的“数字化”风气兴盛得很。停留和满足于要素建设，恐怕就是其中原因之一。你来一个“一二三四五六七”，我就来一个“七六五四三二一”；你来一个“七个推进”，我就来一个“八个带动”。领导干部乐此不疲，广大群众和党员却冷眼旁观，缺乏参与的积极性。到后来的结果可能是，“推进”没有效果，“带动”一纸空文，只是实实在在地降低了党在广大群众和党员中的形象。这种风气，必须彻底扭转。办法之一，就是把大家的精力引导到制度建设上，引导到制度体系建设上，以制度体系建设的实际成效，而不是以数字，来评判领导干部在党的建设改革创新方面的作为。
二是制度体系建设不够，导致潜规则盛行。
我们忽视制度要素之间的连接，不等于要素之间就没有了连接。实际情况是，要素多了，相互之间不但会自动形成某种组合，而且还会根据一个组织的历史传统、文化意识、运作惯性等，把一些要素固定下来，把另一些要素排除出去，或者架空这些要素，使之变得无效。如果我们忽视科学观念的指导，不从深层次上思考和解决问题，听其自然，那么，很可能出现这样的情况：长期习惯形成的、惰性的、已经逐渐落后于时代要求的要素，会排挤新的、符合时代发展要求的要素，产生类似经济学中那种“劣币驱逐良币”的效果，形成“潜规则”。什么叫做“潜规则”？“潜规则”就是理论上与整个系统的目标和价值取向相背离、实际上却有利益作支撑、对人们的行为方式有强大导向作用的规则。
潜规则运行对我们党内生活有着十分消极的影响。在现实生活中，这种潜规则是大量存在的。例如，上级任命干部，密切联系群众，不许跑官要官，都可以在党的文件中找到相应的规定和要求。但是，在现实中我们往往看到，在使用干部的权力掌握在党的“一把手”手里、而“一把手”的权力又很难受到有效监督和约束的情况下，跑官要官就成了挡也挡不住的风气。在这种风气中，“不跑不送”的人，很可能吃亏，丢掉升迁的机会。这又促使很多本来不情愿去“跑”去“送”的人也加入其中，从而使跑官要官成为一种带有一定普遍性的现象。在这种情况下，“不许跑官要官”实际上是一项无法实现的要求，主动“跑”、“要”才是真正起作用的潜规则。又如，各级党委把发展作为第一要务，既要重视GDP，更要重视全面协调可持续发展，都是对各级党组织提出的明确要求。然而事实上，当我们把GDP作为领导干部个人升迁的重要指标时，不科学的发展就成了一种普遍的现象。哪个领导干部把GDP放在一边，为追求科学发展而降低了发展速度，他在仕途竞争中就处于劣势，尽管事实上他的思路可能更符合科学发展观的要求。而当GDP进一步被抽象成几个简单的数字时，在数字上做文章、甚至虚报掺假等现象也就不可避免地出现了，“干部出数字、数字出干部”就成了人们信奉的潜规则。再如，认真听取群众的意见，认真接待群众的上访，拓宽群众参与的渠道，也都是这些年来对广大干部和党组织提出的新要求。但是，当我们把降低上访率作为对地方党组织和政府进行考核的重要指标时，上访这条渠道就开始变形，出现了压访、截访这些怪现象。各级党组织的任务，成了不是充分地利用信访这个渠道来和群众沟通，而是千方百计地堵住这个渠道。对我们这个信奉“从群众中来、到群众中去”的群众路线的党来说，这是很不应该的。
三是既得利益正在成为影响党的制度建设的因素。
如前所述，当前制度建设的主要问题在于要素之间缺乏连接。究其原因，虽然认识上不到位是一个重要的方面，但另一个重要的方面是，在提出各种要求、作出各种规定、制定各种条例的同时，也在这些规定、要求和条例中为各个部门留下了过大的自由裁量的空间。执行部门确实需要有一定的自由裁量权，才能保证党内权力运行有足够的灵活性。但问题在于，这些权力必须受到足够的约束。受高度集权的苏联模式的影响，我们过去体制中一直存在实权部门自由裁量权过大、而这些过大的权力又缺乏监督的问题。一些部门既当“运动员”，又当“裁判员”，还经常自己就是“拉拉队”。在市场经济的条件下，这种情况很容易导致公共利益部门化的现象，滋生出既得利益来。应当承认，和国家行政机关相比，党内情况要好得多。不能说，我们党内已经出现了既得利益集团。但是，同样不能不看到，制度建设进程中出现的问题或多或少地意味着，既得利益对党的制度建设发挥着一定的影响。我们必须对既得利益集团的形成保持足够的警觉。
三、大力推进党的建设的制度创新
综上所述，不难看出，推进党的建设的制度创新，不但迫切，而且有大量的事情要做。具体从哪些方面推进制度创新，限于篇幅，本文无法展开论述。但是，我以为，要加快推进党的制度创新的步伐，以下三个问题是首先应当加以考虑的。
第一，尊重、鼓励、支持、引导地方和基层党组织的探索创新
随着改革开放不断深入，以改革创新精神推进党的建设，也成为越来越迫切的任务。其实，在地方和基层，一些党组织出于应对执政带来的各种风险，已经在这方面进行了积极探索。其中很重要的一部分内容，属于制度创新的范畴。取得的大量成果，都是非常令人振奋的。固然，地方和基层党组织进行探索创新的动因很复杂，总体说来，不能把它们仅仅归结为追求政绩。在很大程度上，它是整个党面临新情况新问题的反映，只不过这些党组织处在党的建设实践的最前沿，全党需要解决的问题首先被他们遇到了而已。因此，对他们的探索精神应当予以肯定和鼓励，对他们改革创新的尝试应当予以引导，对他们取得的积极成果应当予以尊重和支持。认真研究地方和基层党组织改革创新党的建设的经验，概括、总结、提升这些经验，把它们变成对党组织活动的新要求，正是当年邓小平探索和制定党的改革开放政策所采用的正确而有效的方法。今天我们推进党的建设，应当遵循同样的路径。压制、斥责、一棍子打死的态度要不得，应当坚决摈弃。
改革创新意味着突破陈规。从这个角度讲，有一个如何处理好打破常规和维护制度权威的关系的问题。鼓励改革创新，就是允许对既有的东西进行改变和调整。如果这也不许，那也不准，就不可能有改革和创新。尤其在党的建设领域，我们党处于从革命党向执政党转变的大的转折过程中，更需要摆脱传统观念和传统体制的束缚。但是，因为要改革创新，就随意否定现有制度和规范，就可以不遵守大家都在遵循的规则，同样会在实践中带来严重后果。解决这一矛盾的最好方法是进行试点。应该为改革者划出相当的空间，给他们提供有利的条件，降低他们的政治风险，鼓励他们的各种尝试。如果对改革者不是鼓励，而是采取“后果自负”、“风险自担”的态度，往往会挫伤改革者的积极性，久而久之，弄到没有人替党分忧的地步，我们党就离真正的危机不远了。
第二，把防止既得利益集团的形成作为党的制度建设的重要目标
应当实事求是地承认，和社会上一样，党内也存在着利益问题。这个观点，我已经在2004年的一篇文章中作了阐述。（参见：“重视对‘党的利益’问题的研究”，《马克思主义与现实》2004年第4期）对这个问题，不应再像过去那样讳莫如深。改革本质上是权和利的重新分配。对于一个政党来说，亦是如此。党自身的改革创新也不能不涉及利益格局的变化和调整。
为什么要把防止党内既得利益集团的形成作为党的制度建设的重要目标？就是因为，尽管我们党已经是一个有着近30年领导社会主义市场经济的经历的执政党，但由于我们过去长期是强调权力集中的党，实行的是从苏共那里继承下来的严格的等级制，权力高度集中于党的机关和部门。这种权力配置方式在战争时期和计划经济时期自然有它的合理性，但在实行市场经济、权力和利益更加紧密地联系在一起的情况下，这种权力配置方式就必然导致党内权力和利益关系的失衡。说到底，既得利益就是这种失衡给部门和掌权者个人带来的超过合理范围的利益。这种既得利益是一种客观存在。承认这一事实，才能对解决这一问题有一种理性的、积极主动的态度。
党的制度建设的一个很重要的方面，就是通过建章立制，规范党内权力的运作，使党自身的活动和执政活动科学化，使党内权力和利益的布局合理化。因此，它的本质，仍然是权力和利益的调整。推进党的建设的制度创新，就意味着需要打破既得利益。这也是改革进入深层次的标志。对一个有着80多年历史、近60年执政史的党来说，这是一项十分艰巨的任务，需要我们拿出壮士断腕的勇气来。
第三，建立专门的改革设计规划机构，有序推进改革创新
改革在执政党的掌控之下有序地发展，是我们改革和发展的一条经验。我们对“有序”的期望，应该说一直是比较明确的。简言之，还是毛泽东所讲，就是要形成一种又有民主又有集中、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼那样一种局面。但是，这里描述的只是一种理想的状态，一种境界。更加关键的问题在于，如何才能达到这样一种境界？显然，我们不能仅仅依赖每个人都有这样一种良好愿望，而需要有规划和设计。这个规划和设计，就是我们所说的“序”。按照设计来推动改革、创新，推动制度建设，就是有序的改革。这是制度建设最重要的一环。主张“有序”，但又拿不出这个“序”，“有序”就只能停留在字面上，停留在一厢情愿上。
要对改革进行设计和规划，就必须有专门的设计规划机构。我们过去曾建立了体制改革委员会作为这样的机构。但是，体改委撤销之后，类似的机构便长期处在缺位状态。经常采用的往往是从各部门临时抽调人员的办法，来应付遇到的迫切问题。作为一种应对方式，这种做法无可厚非。但是，这却不能代替专门的设计规划机构。原因在于，一是这种机构的临时性，决定了它不可能对改革大局进行深入的研究，而只能就事论事、围绕化解危机开展工作，提升不到设计、谋划整个改革的高度；二是组成人员都从各部门临时抽调而来，往往带有比较明显的部门倾向。稍不注意，这个机构就有可能变成各部门利益讨价还价的博弈场。很显然，这样的机构是难以担当重任的。
不仅如此，即使过去曾经有过的机构，也离专门化的要求有一定的距离。我们往往有一种思维惯性，似乎认为，要加强一个机构的权威性，就必须赋予其实际的权力。于是，本来务虚的、承担总体规划和设计的机构，也得到了项目审批权、资金管理权等具体权力。这样一来，理应超脱于其他机构之上的设计规划机构，本身也变成了众多实权部门之一，与其他部门争权夺利。如我们所看到的，其实际效果，是无法建立足够的权威。既然是专门的设计规划机构，就应当是一个最高咨询机关。它不应该握有实权，而应以高于所有实权部门之上的视野，切实从党和国家全局的角度看问题，对党和国家发展的大局进行设计。它提出的方案，只供最高权力机关和领导人选择。确定、批准之后，才成为法律、法规或党的决策。这也是解决现在存在的“部门立法”现象的根本途径。
作者介绍：王长江,中共中央党校党建教研部主任、教授、博士生导师。