非上市公司的公司治理实践：现状与期待
公司治理问卷调查分析
王保树 清华大学法学院 教授 上传时间:2009-3-14 浏览次数:2153 字体大小：大 中 小
关键词: 非上市公司/公司治理
内容提要: 非上市公司治理实践的抽样调查表明，应进一步改善董事会的决策机制、保障监事会获得信息的权利和途径，以及进一步完善会计监查制度，以保障公司治理的高效性和安全性。
公司治理改革的现状如何？公司治理进一步完善的关键点是什么？不同种类的公司对公司治理改革的需求有什么不同？都需要进行深入的探讨。出于对这些问题的关注，笔者实施了一项公司治理问卷调查。此次问卷调查主要针对非上市公司，问卷内容分三个部分，即身份调查、现状和改进路径的选择。所谓身份调查，主要调查答问者所在的公司是何种类型的公司：是国有独资公司、国有控股51％以上的公司、民营资本控股51％以上的公司、第一大股东持股30％-50％的公司，还是股东持股均不超过30％的公司。所谓现状与改进路径选择，指公司治理的实践中如何改进公司治理，其内容偏重于董事会和监事会，而非指向公司组织的全部。
参加调查的除两名政府工作人员外，主要是公司的董事长、经理和其他高级管理人员。发出问卷42份，收回问卷42份，收回率为100％。参加调查人员所在公司为国有独资公司的8家，占参加调查公司40家的20％；国有控股51％以上的公司10家，占参加调查公司的25％；民营资本控股51％以上的公司12家，占参加调查公司的30％；第一大股东持股30％-50％的公司6家，占参加调查公司的15％；股东持股均不超过30％的公司4家，占参加调查公司的10％。可以看出，国有控股的公司和民营资本控股的比例较高，合计22家，占参加调查公司的55％，加上国有独资公司，共占被调查公司的75％。相比较，股权分散的公司比例较低。这种股权结构的发布具有一定的代表性。以下，对调查问卷进行分析。
一、公司治理改革的现状
(一) 董事会
董事会是公司股东会决议的执行机关和公司的经营决策机关，是公司治理的核心。董事会运营如何，直接关系公司治理目标能否实现。为考察董事会运营的实态，问卷设计了三个问题：
1.你公司董事的提名由：
A.上届董事会提名 B. 全体股东协商 C. 第一、二大股东提名
D.国有资产监管机构提名 E. 本公司党委会提名
在回答中，采用“全体股东协商”和“第一、二大股东提名”的各是13个公司，分别占参加问卷调查公司的32.5％。其中，在国有控股51％以上的公司中，国有资产监管机构提名的比例最高，占参加问卷调查的同类公司的50％。民营资本控股51％以上的公司，采用“全体股东协商”和“第一、二大股东提名”的，分别是7个公司和5个公司，各占参加问卷调查的同类公司的58.3％和41.6％，两者合计占参加问卷调查的同类公司的99.9％。最大股东持股30％-50％的公司，采用“全体股东协商”和“第
一、二大股东提名”的，分别占参加问卷调查的同类公司的33.3％和50％。股东持股均不超过30％的公司，全体股东协商提名的比例较高，占参加问卷调查的同类公司的75％。本公司党委提名董事的，仅在国有独资公司中有一家。
以上表明，在股权结构不同的公司中董事提名呈不同的状态。一般而言，股权结构集中的公司特别是国有控股的公司采用第一、二大股东提名董事的比例高于平均水平，而股权分散的公司则以采用全体股东协商提名董事的比例远远高于平均水平。有趣的是，民营资本控股的公司采用全体股东协商提名董事的比例虽然不及股权结构分散的公司，但显著高于平均水平。
2.你公司的董事会每年召开：
A.1次 B.2次 C.3次 D.4次 E.5次及5次以上
答问者所在公司董事会每年召开2次的为19家，占参加调查的公司的47.5％；每年召开5次及5次以上的10家，占参加调查公司的25％。前两种情形加上每年召开3次、4次董事会会议的，共37家公司，占参加调查公司的92.5％。其中，国有独资公司董事会每年召开1次、2次、5次及5次以上的各2家，分别占参加调查的同类公司的25％。国有控股51％以上的公司每年召开2次董事会的为6家，占参加调查的同类公司的60％；每年召开董事会5次及5次以上的为2家，占参加调查的同类公司的20％。民营资本控股51％以上的公司董事会每年召开2次的为5家，占参加调查的同类公司的41.7％；每年召开董事会5次及5次以上的为3家，占参加调查的同类公司的25％。最大股东持股30％-50％的公司的董事会每年召开2次的3家，占参加调查的同类公司的50％；每年召开董事会5次及5次以上的为2家，占参加调查的同类公司的33.3％。股东持股均不超过30％的公司的董事会每年召开2次和每年召开5次及5次以上的各2家，分别占参加调查的同类公司的50％。在被调查的公司中，有5家公司的董事会每年仅召开1次，其中，国有独资公司2家，国有控股51％以上的公司1家，民营资本控股51％以上的公司1家，最大股东持股30％-50％的公司1家。 这表明，多数公司的董事会每年召开2次甚至2次以上的会议。换言之，绝大多数公司的董事会能按照公司法的要求，每年最少召开两次会议。当然，公司法的要求是最低要求，如顺应公司经营的需要，可能需要召开更多次，以发挥董事会作为经营决策
机关的作用。至于公司董事会每年只召开一次，则使董事会形式化了，不可能发挥它在公司治理中的作用。相比较而言，股权结构分散的公司的董事会召开次数较多。
3.实现经营决策转变为经营管理效率的方式：
A.董事兼经理 B. 经理列席董事会 C. 设置执行董事，直接执行业务
D.董事会向经理传达决策 E. 展开董事会与经理联席会议
为了实现公司治理的目标，必须强调公司运营的效率。其中，一个重要途径就是迅速将经营决策转变为经营管理。在被调查的公司中选择董事兼经理的25家，占被调查公司的62.5％。其中，被调查的国有独资公司全部采用董事兼经理的做法；国有控股51％以上的公司采用董事兼经理的6家，占被调查的同类公司的60％。民营资本控股51％以上的公司采用董事兼经理的7家，占被调查的同类公司的58.3％。最大股东持股30％-50％的公司董事兼经理的4家，占被调查的同类公司的66.7％。股东持股均不超过30％的公司董事兼经理的3家，占被调查的同类公司的75％。可见，公司的董事们大多认为，这种做法比任何一种方式更有效率，成本也更低。当然，董事兼经理的做法可能发生对经理监督不利的问题，但是，兼任者毕竟是一个公司的董事会成员的少数，多数仍不是兼任经理的董事。在同样情况下，不存在董事会弱化对经理的监督。更何况，依照公司法的规定，监事会应对全部董事与全部高级管理人员进行监督，当然包括对兼任经理的董事进行监督。
(二) 监事会
监事会(或监事) 是我国公司法规定各类公司均须设立的法定监督机构。如上述，它(他) 对董事、高级管理人员负有监督职能。监事会的建设与公司治理目标的实现有十分密切的关系。为考察公司监事会的实态，问卷涉及了三个问题：
1.你公司监事会的提名：
A.上届监事会提名 B. 全体股东协商 C. 第一、二大股东提名
D.国有资产监管机构提名 E. 上届董事会或本公司党委会提名
就一般意义而言，监事的提名直接关系到监事会构成人员的素质，相应地，也即对执行监督职权的水平有重要影响。参加调查的公司由第一、二大股东提名的12家，占30％；全体股东协商提名的11家，占27.5％。其中，国有独资公司全部由国有资产监督管理机构提名。国有控股51％以上的公司由国有资产监管机构提名的6家，占同类参加调查的同类公司的60％；由第一、二大股东提名的3家，占同类参加调查的公司的30％，两者合计占90％。民营资本控股51％以上的公司由全体股东协商提名的6家，占同类参加调查的公司的50％；由第一、二大股东提名的4家，占同类参加调查的公司的33.3％。最大股东持股30％-50％的公司由第一、二大股东提名的3家，占同类参加调查的公司的50％。股东持股均不超过30％的公司由全体股东协商提名的3家，占同类参加调查的公司的75％。上述情况，没有超出人们一般的预想。
2.监事会的负责人是：
A.曾任工会主席 B. 曾任纪律检查委员会书记 C. 曾任总会计师
D.非属ABC 情况，懂经营或会计的干部 E. 非属ABC 情况，懂法律的人
参加调查的公司由懂经营或会计的干部担任监事会负责人的13家，占同类参加调查的公司的32.5％；由懂法律的人担任监事会负责人的10家，占同类参加调查的公司的25％。其中，国有独资公司担任监事会负责人的五种人选的比例相对比较均衡，没有比例过高的情形。国有控股51％以上的公司由懂经营或会计的干部担任监事会负责人的4人，占同类参加调查的公司的40％；由曾任纪律检查委员会书记担任监事会负责人的3人，占同类参加调查的公司的30％。民营资本控股51％以上的公司由曾任总会计师、懂经营或会计的干部、懂法律的人担任监事会负责人的分别是4人各占同类参加调查的公司的30％。最大股东持股30％-50％的公司由懂经营或会计的干部担任监事会负责人的3家，占同类参加调查的公司的50％；由懂法律的人担任监事会负责人2家，占同类参加调查公司的33.3％。可见，在各类公司中，监事会负责人由懂经营或会计的人或懂法律的人担任者比较高，而曾任工会主席或曾任纪律检查委员会书记的人担任监事会负责人者则较少。
3.监事会获得信息的主要渠道：
A.列席董事会 B. 查阅公司账目 C. 请求董事会成员就专项作出说明
D.要求公司会计部门作出报告 E. 请求注册会计师检查公司财务
参加调查的公司的监事会以监事列席董事会为获得信息的主要渠道的23家，占参加调查的公司的57.5％；其次，请求董事会成员就专项作出说明而获得信息的7家，占参加调查的公司的17.5％；再次，请求注册会计师检查公司财务而获得信息的6家，占参加调查的公司的15％；要求公司会计部门作出报告的4家，占参加调查的公司的10％；亲自查阅公司账目的3家，占参加调查的公司的7.5％。其中，国有独资公司以列席董事会为获得信息的主要渠道的5家，占参加调查的同类公司的62.5％。国有控股51％以上的公司以列席董事会为获得信息的主要渠道的3家，占参加调查的同类公司的30％，其他渠道获得信息的没有任何一项超过30％。民营资本控股51％以上的公司以列席董事会为获得信息主要渠道的7家，占同类参加调查公司的58.3％；请求董事会成员就专项作出说明而获得信息的4家，占同类参加调查公司的30％。最大股东持股30％-50％的公司以列席董事会为获得信息的主要渠道的4家，占同类参加调查公司的66.67％，其他渠道获取信息的的比例均很低。股东持股均不超过30％的公司以列席董事会为获得信息的主要渠道的3家，占参加调查的同类公司的75％。以上表明，各类公司监事会获得监督所必要的信息仍以列席董事会为主要渠道，采用其他途径获取信息的比例仍很低，监督信息不对称的局面没有根本性的改变。但是，采用其他途径获取监督信息的也在积极探索之中。其中，民营资本控股的公司请求董事会成员就专项作
出说明的比例已经超过30％。
二、公司治理改革的期待
实践表明，没有放之四海而皆准的公司治理模式。“每一国家都以自己的方式解决了经营管理者、所有者和其他利益相关者之间关系的可支配性(governability)问题，并在数代人的时期里产生了国别化(country-specific)的治理模式。但近年来，这些主导模式却面临紊乱不堪的局面。” [1](P25)因此，不能期待最好的公司治理模式，但可以寻求最适应本国公司运营需要的公司治理模式。
(一) 改善公司治理结构的首要措施
公司治理结构改革的突破点是什么？为此，问卷设计了如下问题：
你认为改善公司治理结构的首要措施是：
A.增加保护股东权的措施 B. 改善董事会的决策机制
C.加强监事会 D. 加强职工监督 E. 加强信息沟通
在参加调查的公司中，认为“改善董事会的决策机制”是改善公司治理结构首要措施的有18家，占45％。其次，选“增加保护股东权的措施”的9家，占22.5％。其中，国有独资公司首选“增加保护股东权的措施”的4家，占参加调查的同类公司的50％；选“改善董事会的决策机制”的2家，占参加调查的同类公司的25％。国有控股51％以上的公司首选“改善董事会的决策机制”的8家，占参加调查的同类公司的80％。民营资本控股51％以上的公司选“改善董事会的决策机制”、“增加保护股东权的措施”的各5家，分别占参加调查的同类公司的41.7％。最大股东持股30％-50％的公司选“改善董事会的决策机制”的3家，占参加调查的同类公司的50％，其他选项均很低。股东持股均不超过30％的公司以“加强监事会”为首选措施，占参加调查的同类公司的50％。
前已述及，参加调查的人员大多是董事长、经理，因而在一定意义上，许多具有“股东代表”的性质。所以，他们给出的看法在相当大的程度上反映股东的意思。调查表明，除国有独资公司将“增加保护股东权的措施”看得最重要以外，其他股权结构集中的公司由于其股东提名的董事候选人大多能够当选，因而最关注“改善董事会的决策机制”。而股权结构分散的公司其股东提名的董事候选人未见得能够当选，因而关注减少“代理成本”问题，更多地关注监事会的监督问题，即通过“加强监事会”，使董事会为实现股东权利尽力。
(二) 监事会
如何发挥监事会的作用？无疑是公司治理中最关注的问题之一。问卷的问题是： 你认为发挥监事会的作用，最需要：
A.充实职权 B. 增加手段 C. 增加行使职权的保障措施
D.实现监事会成员结构的合理化 E. 增加监督所必要的信息
在“如何发挥监事会的作用”上，参加调查的公司首选“增加行使职权的保障措施”，共21家，占52.5％；其次，选择“充实职权”和“实现监事会成员结构的合理化”的各8家，分别是参加调查的同类公司的20％。其中，国有独资公司选择“增加行使职权的保障措施”和“充实监事会职权”的，分别为4家和3家，各占参加调查的同类公司的50％和37.5％，两者合计占参加调查的同类公司的87.5％。国有控股51％以上的公司选“实现监事会成员结构的合理化”的5家，占参加调查的同类公司的50％，选“增加行使职权的保障措施”的4家，占参加调查的同类公司的40％。民营资本控股51％以上的公司选“增加行使职权的保障措施”的9家，占参加调查的同类公司的75％，其他选项均不到参加调查的同类公司的1％。最大股东持股30％-50％的公司选“充实监事会职权”的2家，占参加调查的同类公司的33.4％，其余选项均不超过参加调查的同类公司的17％。股东持股均不超过30％的公司认为发挥监事会作用最需要“增加行使职权的保障措施”的3家，占参加调查的同类公司的75％。
以上表明，人们对完善监事会的关注点集中在增加行使职权的保障措施、实现监事会成员结构的合理化和充实职权上。
(三) 法定审计
财务会计报告的真实性日益为人们所重视。问卷为此设计了一个问题： 你认为在公司之外的法定审计：
A.最需要 B. 比较需要 C. 不需要
D.大公司需要，小公司不需要 E. 股份公司需要
参加调查的公司普遍对法定审计采取积极态度。认为最需要“公司之外的法定审计”的16家，占40％，认为比较需要“公司之外的法定审计”的18家，占45％。两者合计，占85％。其中，国有独资公司认为最需要“公司之外的法定审计”的4家，占参加调查的同类公司的50％；认为比较需要“公司之外的法定审计”的3家，占参加调查的同类公司的37.5％。国有控股51％以上的公司认为最需要“公司之外的法定审计”和比较需要“公司之外的法定审计”的均为5家，分别占参加调查的同类公司的50％。民营资本控股51％以上的公司对待“公司之外的法定审计”的态度差异较大，选择最需要“公司之外的法定审计”的3家，占参加调查的同类公司的25％；选择比较需要“公司之外的法定审计”的4家，占参加调查的同类公司的33.4％；认为大公司需要、小公司不需要的2家，占参加调查的同类公司的17％；认为股份公司需要的3家，占参加调查的同类公司的25％。最大股东持股30％-50％的公司认为最需要“公司之外的法定审计”的2家，占参加调查的同类公司的33.4％；认为比较需要“公司之外的法定审计”的4家，占参加调查的同类公司的66.7％。股东持股均不超过30％的公司认为股份公司需要“公司之外的法定审计”的2家，占参加调查的同类公司的50％，认为最需要和比较需要“公司之外的法定审计”的均为1家，各占参加调查的同
类公司的25％。
三、关于公司治理的几点思考
公司治理的内在需求有些已经反映在理论研究之中，有些则还没有成为理论研究的课题。实践提出了哪些值得注意的问题呢？
(一) 公司治理的效率
调查表明，被调查对象更关心公司治理的效率。一方面，多数公司将改善董事会的决策机制作为完善公司治理的首要措施，希望通过董事会的科学决策、民主决策、依法决策、适时决策，增加公司的竞争力，最大限度地实现公司目标，进而实现股东的最大利益。另一方面，大多数公司也注意采取适当的法律形式，迅速将经营决策转变为公司的经营管理，使董事会的决策尽快成为经营的实践。无疑，以上关注点与公司董事会的地位和职能有密切关系。就比较法的观点而言，中国公司法上的董事会制度与美国、英国公司法上的董事会制度有所不同。虽然，作为公司机关的名称都称“董事会”，但其功能差异很大。如果在探讨董事会制度改革时忽视了这一点，有关“借鉴”的议论将是缺乏针对性的。虽然美国的一些州的公司法规定“公司的一切权力应当由董事会行使，或者由董事会授权行使，公司的一切业务活动或事务应当按照董事会的指示进行管理。”但“在不公开招股公司中，董事制定公司的政策，授权重要合同的订立。他们可以授权高级职员和代理人负责公司实际的日常运行的具体事务，但对其行为进行监督。” [2](P133)由于美国、英国的公司没有与董事会并行或作为董事会上位机关的监事会，因而董事会在很大程度上更强调监督的功能。甚至在讨论董事会的改革时，往往也集中于发挥董事会的监督作用上。
[3](P648)而中国公司则不同，既有董事会，又有与董事会并列的专司监督职能的监事会。虽然董事会也具有监督高级管理人员的职能，但更多地是负责公司的日常经营决策。因此，公司的关注点是合乎中国公司实践的逻辑的。
(二) 改善监事会的着重点
如何认识问卷所反映的关于“发挥监事会作用”的数据？从形式意义而言，人们认为改善监事会最需要的是“增加行使职权的保障措施”。其实，问卷在这一问题的设计上有不尽合理之处，“增加手段”、“增加行使职权的保障措施”、“增加监督所必要的信息”等三项有相互交叉之处。或许，有的将增加手段理解为增加保障措施和增加信息；有的将增加保障措施理解为增加手段、增加信息；有的则将增加信息理解为增加保障措施和增加手段。因而在本质上看，上述三项分别显示的数据不能反映本来的面貌，它们同属于“增加行使职权的保障措施”，将三项数据一起考虑更适当。换言之，可以理解为最需要“增加行使职权的保障措施”的不仅是21家，而是上述三项之和26家，占被调查公司的65％。可见，人们注意到监事会已经具有了公司法规定的职权，在这种情况下，行使职权的保障措施的重要性突出出来了。无疑，“保障措施”是多方面的，
至少应包括信息获得、职权行使辅助和职权行使的物质条件。就监事会获得信息的条件而言，问卷显示仍依赖于列席董事会，其他各种渠道获取信息之和还不及列席董事会获得的信息。而列席董事会获得的信息大多是迟到的信息，无法满足监督董事的需要，尤其无法满足适时监督董事会决策的需要。这表明，绝大多数公司监事会获得监督所必要的信息仍很困难，监督信息不对称的问题并没有根本解决。
如上所述，增加监事会行使职权保障措施，不只是解决信息不对称的问题，还包括聘请注册会计师事务所检查公司经营情况和财务等。美国学者基于美国法律背景和公司运营的实践，认为“公司股东的知情权只是通过董事会成员加以行使的，这种权利不受由公司经营作出的任何决议或政策的限制。” [4](P348)同样，在存在监事会制度的我国公司中，股东的知情权也应可以通过监事会成员加以行使。因此，监事会获得监督所必要的信息是应该受到保障的。依照公司法的规定，除监事列席董事会外，还应保障监事会能够查阅公司账目、请求董事会成员就专项做出说明，或者要求公司会计部门做出报告等。
(三) 会计监察的地位(与监事会聘请会计师事务所、验资机构验资、法定审计的异同)
调查的数据告诉我们，最需要和比较需要公司之外法定审计的高达被调查公司的81％，表明不同类别的公司都对公司之外的法定审计持积极态度，法定审计是有广泛需求的。之所以如此，是因为公司之外的法定审计具有专业性和公正性。前者，是注册会计师事务所的本质所决定的，它的存在就在运用会计的专业知识和专业技术为社会服务。后者，由于它与公司没有利害关系，只要遵守公认的职业道德，扮演中立的角色，就能实现审计的公正，从而使审计结果具有可信性。《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》) 第165条规定，公司年度财务会计报告依法经会计事务所审计。该种审计即属于法定审计，但此条并不要求所有公司都要审计，仅是法律规定需审计的才必须进行审计值得注意的是，《公司法》第170条、171条还对公司聘请会计师事务所和公司向会计师事务所提交会计资料的义务作出了规定。这一规定显然是旨在建立不同于第165条的另一种新的制度，即会计监察制度。这种监察具有法定性、专业性、外部性、常设性。而第165条规定的法定审计仅是一次性的。
会计监察制度在大陆法系国家公司法中已有很长的历史。其中，法国早于1867年就以法律规定了“会计监察人”，建立了会计监察制度，
所引进。
显然，会计监察不同于《公司法》第165条规定的法定审计，也不同于公司法上规定的验资机构、监事会临时聘请会计师事务所调查公司财务会计。验资机构仅审查出资到位情况，监事会聘请的会计师事务所仅就监事会提出的问题进行检查，年终法定审计只就公司提出的财务会计报告进行审查。而会计监察则具有特有的法定性和常设性，[5](P396)之后，为日本
其所作的审计具有一般性、经常性。
[5](P395)《公司法》第170条没有采用“公司可以聘任会计师事务所”的表述，而是直接规定公司聘任和解聘会计师事务所，只是赋予公司章程规定是由股东会、股东大会作出决定还是由董事会作出决定。这表明，负责公司日常审计业务的会计监察是公司法规定必设的并且是常设的。虽然没有将其规定在公司组织机构里，但它具有公司机关的性质，其对公司进行的审计在本质上属于公司治理的一部分。如果这种监察制度能够有效运作，它将成为监事会制度的有益补充。并且，由于它是经常进行的审计，可以代替上述仅在年终进行的审计。公司治理依赖于正确的会计信息和经营信息，会计监察的功能的发挥有利于董事会、监事会功能的发挥，加之它是一个专业的监察，并具有外部的特点，因此，应对它的地位给以足够的重视。
注释:
【作者简介】王保树，清华大学法学院教授，博士生导师；中国法学会商法学研究会会长。（北京 100084）
[1][波]米哈乌·费德罗维奇等编. 转型经济和政治环境下的公司治理：制度变革的路径[M].
[2][美]罗伯特·W·汉密尔顿. 公司法概要[M].李存捧译. 北京：中国社会科学出版社，
[3][加]布莱恩R·柴芬斯. 公司法：理论、结构和运作[M].林华伟，魏旻译. 北京：法律
[4][美]理查德·T·德·乔治. 经济伦理学[M].李布译. 北京：北京大学出版社，2002. [5][法]伊夫·居荣. 法国商法[M].罗结珍等译. 北京：法律出版社，2004.^NU1 罗培新译. 北京：北京大学出版社，2007. 1999.
出版社，2001.
非上市公司的公司治理实践：现状与期待
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关键词: 非上市公司/公司治理
内容提要: 非上市公司治理实践的抽样调查表明，应进一步改善董事会的决策机制、保障监事会获得信息的权利和途径，以及进一步完善会计监查制度，以保障公司治理的高效性和安全性。
公司治理改革的现状如何？公司治理进一步完善的关键点是什么？不同种类的公司对公司治理改革的需求有什么不同？都需要进行深入的探讨。出于对这些问题的关注，笔者实施了一项公司治理问卷调查。此次问卷调查主要针对非上市公司，问卷内容分三个部分，即身份调查、现状和改进路径的选择。所谓身份调查，主要调查答问者所在的公司是何种类型的公司：是国有独资公司、国有控股51％以上的公司、民营资本控股51％以上的公司、第一大股东持股30％-50％的公司，还是股东持股均不超过30％的公司。所谓现状与改进路径选择，指公司治理的实践中如何改进公司治理，其内容偏重于董事会和监事会，而非指向公司组织的全部。
参加调查的除两名政府工作人员外，主要是公司的董事长、经理和其他高级管理人员。发出问卷42份，收回问卷42份，收回率为100％。参加调查人员所在公司为国有独资公司的8家，占参加调查公司40家的20％；国有控股51％以上的公司10家，占参加调查公司的25％；民营资本控股51％以上的公司12家，占参加调查公司的30％；第一大股东持股30％-50％的公司6家，占参加调查公司的15％；股东持股均不超过30％的公司4家，占参加调查公司的10％。可以看出，国有控股的公司和民营资本控股的比例较高，合计22家，占参加调查公司的55％，加上国有独资公司，共占被调查公司的75％。相比较，股权分散的公司比例较低。这种股权结构的发布具有一定的代表性。以下，对调查问卷进行分析。
一、公司治理改革的现状
(一) 董事会
董事会是公司股东会决议的执行机关和公司的经营决策机关，是公司治理的核心。董事会运营如何，直接关系公司治理目标能否实现。为考察董事会运营的实态，问卷设计了三个问题：
1.你公司董事的提名由：
A.上届董事会提名 B. 全体股东协商 C. 第一、二大股东提名
D.国有资产监管机构提名 E. 本公司党委会提名
在回答中，采用“全体股东协商”和“第一、二大股东提名”的各是13个公司，分别占参加问卷调查公司的32.5％。其中，在国有控股51％以上的公司中，国有资产监管机构提名的比例最高，占参加问卷调查的同类公司的50％。民营资本控股51％以上的公司，采用“全体股东协商”和“第一、二大股东提名”的，分别是7个公司和5个公司，各占参加问卷调查的同类公司的58.3％和41.6％，两者合计占参加问卷调查的同类公司的99.9％。最大股东持股30％-50％的公司，采用“全体股东协商”和“第
一、二大股东提名”的，分别占参加问卷调查的同类公司的33.3％和50％。股东持股均不超过30％的公司，全体股东协商提名的比例较高，占参加问卷调查的同类公司的75％。本公司党委提名董事的，仅在国有独资公司中有一家。
以上表明，在股权结构不同的公司中董事提名呈不同的状态。一般而言，股权结构集中的公司特别是国有控股的公司采用第一、二大股东提名董事的比例高于平均水平，而股权分散的公司则以采用全体股东协商提名董事的比例远远高于平均水平。有趣的是，民营资本控股的公司采用全体股东协商提名董事的比例虽然不及股权结构分散的公司，但显著高于平均水平。
2.你公司的董事会每年召开：
A.1次 B.2次 C.3次 D.4次 E.5次及5次以上
答问者所在公司董事会每年召开2次的为19家，占参加调查的公司的47.5％；每年召开5次及5次以上的10家，占参加调查公司的25％。前两种情形加上每年召开3次、4次董事会会议的，共37家公司，占参加调查公司的92.5％。其中，国有独资公司董事会每年召开1次、2次、5次及5次以上的各2家，分别占参加调查的同类公司的25％。国有控股51％以上的公司每年召开2次董事会的为6家，占参加调查的同类公司的60％；每年召开董事会5次及5次以上的为2家，占参加调查的同类公司的20％。民营资本控股51％以上的公司董事会每年召开2次的为5家，占参加调查的同类公司的41.7％；每年召开董事会5次及5次以上的为3家，占参加调查的同类公司的25％。最大股东持股30％-50％的公司的董事会每年召开2次的3家，占参加调查的同类公司的50％；每年召开董事会5次及5次以上的为2家，占参加调查的同类公司的33.3％。股东持股均不超过30％的公司的董事会每年召开2次和每年召开5次及5次以上的各2家，分别占参加调查的同类公司的50％。在被调查的公司中，有5家公司的董事会每年仅召开1次，其中，国有独资公司2家，国有控股51％以上的公司1家，民营资本控股51％以上的公司1家，最大股东持股30％-50％的公司1家。 这表明，多数公司的董事会每年召开2次甚至2次以上的会议。换言之，绝大多数公司的董事会能按照公司法的要求，每年最少召开两次会议。当然，公司法的要求是最低要求，如顺应公司经营的需要，可能需要召开更多次，以发挥董事会作为经营决策
机关的作用。至于公司董事会每年只召开一次，则使董事会形式化了，不可能发挥它在公司治理中的作用。相比较而言，股权结构分散的公司的董事会召开次数较多。
3.实现经营决策转变为经营管理效率的方式：
A.董事兼经理 B. 经理列席董事会 C. 设置执行董事，直接执行业务
D.董事会向经理传达决策 E. 展开董事会与经理联席会议
为了实现公司治理的目标，必须强调公司运营的效率。其中，一个重要途径就是迅速将经营决策转变为经营管理。在被调查的公司中选择董事兼经理的25家，占被调查公司的62.5％。其中，被调查的国有独资公司全部采用董事兼经理的做法；国有控股51％以上的公司采用董事兼经理的6家，占被调查的同类公司的60％。民营资本控股51％以上的公司采用董事兼经理的7家，占被调查的同类公司的58.3％。最大股东持股30％-50％的公司董事兼经理的4家，占被调查的同类公司的66.7％。股东持股均不超过30％的公司董事兼经理的3家，占被调查的同类公司的75％。可见，公司的董事们大多认为，这种做法比任何一种方式更有效率，成本也更低。当然，董事兼经理的做法可能发生对经理监督不利的问题，但是，兼任者毕竟是一个公司的董事会成员的少数，多数仍不是兼任经理的董事。在同样情况下，不存在董事会弱化对经理的监督。更何况，依照公司法的规定，监事会应对全部董事与全部高级管理人员进行监督，当然包括对兼任经理的董事进行监督。
(二) 监事会
监事会(或监事) 是我国公司法规定各类公司均须设立的法定监督机构。如上述，它(他) 对董事、高级管理人员负有监督职能。监事会的建设与公司治理目标的实现有十分密切的关系。为考察公司监事会的实态，问卷涉及了三个问题：
1.你公司监事会的提名：
A.上届监事会提名 B. 全体股东协商 C. 第一、二大股东提名
D.国有资产监管机构提名 E. 上届董事会或本公司党委会提名
就一般意义而言，监事的提名直接关系到监事会构成人员的素质，相应地，也即对执行监督职权的水平有重要影响。参加调查的公司由第一、二大股东提名的12家，占30％；全体股东协商提名的11家，占27.5％。其中，国有独资公司全部由国有资产监督管理机构提名。国有控股51％以上的公司由国有资产监管机构提名的6家，占同类参加调查的同类公司的60％；由第一、二大股东提名的3家，占同类参加调查的公司的30％，两者合计占90％。民营资本控股51％以上的公司由全体股东协商提名的6家，占同类参加调查的公司的50％；由第一、二大股东提名的4家，占同类参加调查的公司的33.3％。最大股东持股30％-50％的公司由第一、二大股东提名的3家，占同类参加调查的公司的50％。股东持股均不超过30％的公司由全体股东协商提名的3家，占同类参加调查的公司的75％。上述情况，没有超出人们一般的预想。
2.监事会的负责人是：
A.曾任工会主席 B. 曾任纪律检查委员会书记 C. 曾任总会计师
D.非属ABC 情况，懂经营或会计的干部 E. 非属ABC 情况，懂法律的人
参加调查的公司由懂经营或会计的干部担任监事会负责人的13家，占同类参加调查的公司的32.5％；由懂法律的人担任监事会负责人的10家，占同类参加调查的公司的25％。其中，国有独资公司担任监事会负责人的五种人选的比例相对比较均衡，没有比例过高的情形。国有控股51％以上的公司由懂经营或会计的干部担任监事会负责人的4人，占同类参加调查的公司的40％；由曾任纪律检查委员会书记担任监事会负责人的3人，占同类参加调查的公司的30％。民营资本控股51％以上的公司由曾任总会计师、懂经营或会计的干部、懂法律的人担任监事会负责人的分别是4人各占同类参加调查的公司的30％。最大股东持股30％-50％的公司由懂经营或会计的干部担任监事会负责人的3家，占同类参加调查的公司的50％；由懂法律的人担任监事会负责人2家，占同类参加调查公司的33.3％。可见，在各类公司中，监事会负责人由懂经营或会计的人或懂法律的人担任者比较高，而曾任工会主席或曾任纪律检查委员会书记的人担任监事会负责人者则较少。
3.监事会获得信息的主要渠道：
A.列席董事会 B. 查阅公司账目 C. 请求董事会成员就专项作出说明
D.要求公司会计部门作出报告 E. 请求注册会计师检查公司财务
参加调查的公司的监事会以监事列席董事会为获得信息的主要渠道的23家，占参加调查的公司的57.5％；其次，请求董事会成员就专项作出说明而获得信息的7家，占参加调查的公司的17.5％；再次，请求注册会计师检查公司财务而获得信息的6家，占参加调查的公司的15％；要求公司会计部门作出报告的4家，占参加调查的公司的10％；亲自查阅公司账目的3家，占参加调查的公司的7.5％。其中，国有独资公司以列席董事会为获得信息的主要渠道的5家，占参加调查的同类公司的62.5％。国有控股51％以上的公司以列席董事会为获得信息的主要渠道的3家，占参加调查的同类公司的30％，其他渠道获得信息的没有任何一项超过30％。民营资本控股51％以上的公司以列席董事会为获得信息主要渠道的7家，占同类参加调查公司的58.3％；请求董事会成员就专项作出说明而获得信息的4家，占同类参加调查公司的30％。最大股东持股30％-50％的公司以列席董事会为获得信息的主要渠道的4家，占同类参加调查公司的66.67％，其他渠道获取信息的的比例均很低。股东持股均不超过30％的公司以列席董事会为获得信息的主要渠道的3家，占参加调查的同类公司的75％。以上表明，各类公司监事会获得监督所必要的信息仍以列席董事会为主要渠道，采用其他途径获取信息的比例仍很低，监督信息不对称的局面没有根本性的改变。但是，采用其他途径获取监督信息的也在积极探索之中。其中，民营资本控股的公司请求董事会成员就专项作
出说明的比例已经超过30％。
二、公司治理改革的期待
实践表明，没有放之四海而皆准的公司治理模式。“每一国家都以自己的方式解决了经营管理者、所有者和其他利益相关者之间关系的可支配性(governability)问题，并在数代人的时期里产生了国别化(country-specific)的治理模式。但近年来，这些主导模式却面临紊乱不堪的局面。” [1](P25)因此，不能期待最好的公司治理模式，但可以寻求最适应本国公司运营需要的公司治理模式。
(一) 改善公司治理结构的首要措施
公司治理结构改革的突破点是什么？为此，问卷设计了如下问题：
你认为改善公司治理结构的首要措施是：
A.增加保护股东权的措施 B. 改善董事会的决策机制
C.加强监事会 D. 加强职工监督 E. 加强信息沟通
在参加调查的公司中，认为“改善董事会的决策机制”是改善公司治理结构首要措施的有18家，占45％。其次，选“增加保护股东权的措施”的9家，占22.5％。其中，国有独资公司首选“增加保护股东权的措施”的4家，占参加调查的同类公司的50％；选“改善董事会的决策机制”的2家，占参加调查的同类公司的25％。国有控股51％以上的公司首选“改善董事会的决策机制”的8家，占参加调查的同类公司的80％。民营资本控股51％以上的公司选“改善董事会的决策机制”、“增加保护股东权的措施”的各5家，分别占参加调查的同类公司的41.7％。最大股东持股30％-50％的公司选“改善董事会的决策机制”的3家，占参加调查的同类公司的50％，其他选项均很低。股东持股均不超过30％的公司以“加强监事会”为首选措施，占参加调查的同类公司的50％。
前已述及，参加调查的人员大多是董事长、经理，因而在一定意义上，许多具有“股东代表”的性质。所以，他们给出的看法在相当大的程度上反映股东的意思。调查表明，除国有独资公司将“增加保护股东权的措施”看得最重要以外，其他股权结构集中的公司由于其股东提名的董事候选人大多能够当选，因而最关注“改善董事会的决策机制”。而股权结构分散的公司其股东提名的董事候选人未见得能够当选，因而关注减少“代理成本”问题，更多地关注监事会的监督问题，即通过“加强监事会”，使董事会为实现股东权利尽力。
(二) 监事会
如何发挥监事会的作用？无疑是公司治理中最关注的问题之一。问卷的问题是： 你认为发挥监事会的作用，最需要：
A.充实职权 B. 增加手段 C. 增加行使职权的保障措施
D.实现监事会成员结构的合理化 E. 增加监督所必要的信息
在“如何发挥监事会的作用”上，参加调查的公司首选“增加行使职权的保障措施”，共21家，占52.5％；其次，选择“充实职权”和“实现监事会成员结构的合理化”的各8家，分别是参加调查的同类公司的20％。其中，国有独资公司选择“增加行使职权的保障措施”和“充实监事会职权”的，分别为4家和3家，各占参加调查的同类公司的50％和37.5％，两者合计占参加调查的同类公司的87.5％。国有控股51％以上的公司选“实现监事会成员结构的合理化”的5家，占参加调查的同类公司的50％，选“增加行使职权的保障措施”的4家，占参加调查的同类公司的40％。民营资本控股51％以上的公司选“增加行使职权的保障措施”的9家，占参加调查的同类公司的75％，其他选项均不到参加调查的同类公司的1％。最大股东持股30％-50％的公司选“充实监事会职权”的2家，占参加调查的同类公司的33.4％，其余选项均不超过参加调查的同类公司的17％。股东持股均不超过30％的公司认为发挥监事会作用最需要“增加行使职权的保障措施”的3家，占参加调查的同类公司的75％。
以上表明，人们对完善监事会的关注点集中在增加行使职权的保障措施、实现监事会成员结构的合理化和充实职权上。
(三) 法定审计
财务会计报告的真实性日益为人们所重视。问卷为此设计了一个问题： 你认为在公司之外的法定审计：
A.最需要 B. 比较需要 C. 不需要
D.大公司需要，小公司不需要 E. 股份公司需要
参加调查的公司普遍对法定审计采取积极态度。认为最需要“公司之外的法定审计”的16家，占40％，认为比较需要“公司之外的法定审计”的18家，占45％。两者合计，占85％。其中，国有独资公司认为最需要“公司之外的法定审计”的4家，占参加调查的同类公司的50％；认为比较需要“公司之外的法定审计”的3家，占参加调查的同类公司的37.5％。国有控股51％以上的公司认为最需要“公司之外的法定审计”和比较需要“公司之外的法定审计”的均为5家，分别占参加调查的同类公司的50％。民营资本控股51％以上的公司对待“公司之外的法定审计”的态度差异较大，选择最需要“公司之外的法定审计”的3家，占参加调查的同类公司的25％；选择比较需要“公司之外的法定审计”的4家，占参加调查的同类公司的33.4％；认为大公司需要、小公司不需要的2家，占参加调查的同类公司的17％；认为股份公司需要的3家，占参加调查的同类公司的25％。最大股东持股30％-50％的公司认为最需要“公司之外的法定审计”的2家，占参加调查的同类公司的33.4％；认为比较需要“公司之外的法定审计”的4家，占参加调查的同类公司的66.7％。股东持股均不超过30％的公司认为股份公司需要“公司之外的法定审计”的2家，占参加调查的同类公司的50％，认为最需要和比较需要“公司之外的法定审计”的均为1家，各占参加调查的同
类公司的25％。
三、关于公司治理的几点思考
公司治理的内在需求有些已经反映在理论研究之中，有些则还没有成为理论研究的课题。实践提出了哪些值得注意的问题呢？
(一) 公司治理的效率
调查表明，被调查对象更关心公司治理的效率。一方面，多数公司将改善董事会的决策机制作为完善公司治理的首要措施，希望通过董事会的科学决策、民主决策、依法决策、适时决策，增加公司的竞争力，最大限度地实现公司目标，进而实现股东的最大利益。另一方面，大多数公司也注意采取适当的法律形式，迅速将经营决策转变为公司的经营管理，使董事会的决策尽快成为经营的实践。无疑，以上关注点与公司董事会的地位和职能有密切关系。就比较法的观点而言，中国公司法上的董事会制度与美国、英国公司法上的董事会制度有所不同。虽然，作为公司机关的名称都称“董事会”，但其功能差异很大。如果在探讨董事会制度改革时忽视了这一点，有关“借鉴”的议论将是缺乏针对性的。虽然美国的一些州的公司法规定“公司的一切权力应当由董事会行使，或者由董事会授权行使，公司的一切业务活动或事务应当按照董事会的指示进行管理。”但“在不公开招股公司中，董事制定公司的政策，授权重要合同的订立。他们可以授权高级职员和代理人负责公司实际的日常运行的具体事务，但对其行为进行监督。” [2](P133)由于美国、英国的公司没有与董事会并行或作为董事会上位机关的监事会，因而董事会在很大程度上更强调监督的功能。甚至在讨论董事会的改革时，往往也集中于发挥董事会的监督作用上。
[3](P648)而中国公司则不同，既有董事会，又有与董事会并列的专司监督职能的监事会。虽然董事会也具有监督高级管理人员的职能，但更多地是负责公司的日常经营决策。因此，公司的关注点是合乎中国公司实践的逻辑的。
(二) 改善监事会的着重点
如何认识问卷所反映的关于“发挥监事会作用”的数据？从形式意义而言，人们认为改善监事会最需要的是“增加行使职权的保障措施”。其实，问卷在这一问题的设计上有不尽合理之处，“增加手段”、“增加行使职权的保障措施”、“增加监督所必要的信息”等三项有相互交叉之处。或许，有的将增加手段理解为增加保障措施和增加信息；有的将增加保障措施理解为增加手段、增加信息；有的则将增加信息理解为增加保障措施和增加手段。因而在本质上看，上述三项分别显示的数据不能反映本来的面貌，它们同属于“增加行使职权的保障措施”，将三项数据一起考虑更适当。换言之，可以理解为最需要“增加行使职权的保障措施”的不仅是21家，而是上述三项之和26家，占被调查公司的65％。可见，人们注意到监事会已经具有了公司法规定的职权，在这种情况下，行使职权的保障措施的重要性突出出来了。无疑，“保障措施”是多方面的，
至少应包括信息获得、职权行使辅助和职权行使的物质条件。就监事会获得信息的条件而言，问卷显示仍依赖于列席董事会，其他各种渠道获取信息之和还不及列席董事会获得的信息。而列席董事会获得的信息大多是迟到的信息，无法满足监督董事的需要，尤其无法满足适时监督董事会决策的需要。这表明，绝大多数公司监事会获得监督所必要的信息仍很困难，监督信息不对称的问题并没有根本解决。
如上所述，增加监事会行使职权保障措施，不只是解决信息不对称的问题，还包括聘请注册会计师事务所检查公司经营情况和财务等。美国学者基于美国法律背景和公司运营的实践，认为“公司股东的知情权只是通过董事会成员加以行使的，这种权利不受由公司经营作出的任何决议或政策的限制。” [4](P348)同样，在存在监事会制度的我国公司中，股东的知情权也应可以通过监事会成员加以行使。因此，监事会获得监督所必要的信息是应该受到保障的。依照公司法的规定，除监事列席董事会外，还应保障监事会能够查阅公司账目、请求董事会成员就专项做出说明，或者要求公司会计部门做出报告等。
(三) 会计监察的地位(与监事会聘请会计师事务所、验资机构验资、法定审计的异同)
调查的数据告诉我们，最需要和比较需要公司之外法定审计的高达被调查公司的81％，表明不同类别的公司都对公司之外的法定审计持积极态度，法定审计是有广泛需求的。之所以如此，是因为公司之外的法定审计具有专业性和公正性。前者，是注册会计师事务所的本质所决定的，它的存在就在运用会计的专业知识和专业技术为社会服务。后者，由于它与公司没有利害关系，只要遵守公认的职业道德，扮演中立的角色，就能实现审计的公正，从而使审计结果具有可信性。《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》) 第165条规定，公司年度财务会计报告依法经会计事务所审计。该种审计即属于法定审计，但此条并不要求所有公司都要审计，仅是法律规定需审计的才必须进行审计值得注意的是，《公司法》第170条、171条还对公司聘请会计师事务所和公司向会计师事务所提交会计资料的义务作出了规定。这一规定显然是旨在建立不同于第165条的另一种新的制度，即会计监察制度。这种监察具有法定性、专业性、外部性、常设性。而第165条规定的法定审计仅是一次性的。
会计监察制度在大陆法系国家公司法中已有很长的历史。其中，法国早于1867年就以法律规定了“会计监察人”，建立了会计监察制度，
所引进。
显然，会计监察不同于《公司法》第165条规定的法定审计，也不同于公司法上规定的验资机构、监事会临时聘请会计师事务所调查公司财务会计。验资机构仅审查出资到位情况，监事会聘请的会计师事务所仅就监事会提出的问题进行检查，年终法定审计只就公司提出的财务会计报告进行审查。而会计监察则具有特有的法定性和常设性，[5](P396)之后，为日本
其所作的审计具有一般性、经常性。
[5](P395)《公司法》第170条没有采用“公司可以聘任会计师事务所”的表述，而是直接规定公司聘任和解聘会计师事务所，只是赋予公司章程规定是由股东会、股东大会作出决定还是由董事会作出决定。这表明，负责公司日常审计业务的会计监察是公司法规定必设的并且是常设的。虽然没有将其规定在公司组织机构里，但它具有公司机关的性质，其对公司进行的审计在本质上属于公司治理的一部分。如果这种监察制度能够有效运作，它将成为监事会制度的有益补充。并且，由于它是经常进行的审计，可以代替上述仅在年终进行的审计。公司治理依赖于正确的会计信息和经营信息，会计监察的功能的发挥有利于董事会、监事会功能的发挥，加之它是一个专业的监察，并具有外部的特点，因此，应对它的地位给以足够的重视。
注释:
【作者简介】王保树，清华大学法学院教授，博士生导师；中国法学会商法学研究会会长。（北京 100084）
[1][波]米哈乌·费德罗维奇等编. 转型经济和政治环境下的公司治理：制度变革的路径[M].
[2][美]罗伯特·W·汉密尔顿. 公司法概要[M].李存捧译. 北京：中国社会科学出版社，
[3][加]布莱恩R·柴芬斯. 公司法：理论、结构和运作[M].林华伟，魏旻译. 北京：法律
[4][美]理查德·T·德·乔治. 经济伦理学[M].李布译. 北京：北京大学出版社，2002. [5][法]伊夫·居荣. 法国商法[M].罗结珍等译. 北京：法律出版社，2004.^NU1 罗培新译. 北京：北京大学出版社，2007. 1999.
出版社，2001.